II SA/Bd 335/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Uchwałą Nr XVI/136/2012 z dnia 23 lutego 2012 r. Rada Miejska w Więcborku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej powoływanej jako "u.s.g."), uchwaliła statut sołectwa Sypniewo. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Tucholi, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa: 1. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 6 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego w sytuacji, gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 2. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 17 ust. 1 statutu sołectwa, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 30% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że ustawa nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum, 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 9 statutu sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego, 4. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 statutu sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Mając powyższe na uwadze Prokurator Rejonowy w Tucholi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w § 6 w zakresie sformułowania "w szczególności" oraz pkt 2 i pkt 6, § 9 w zakresie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej", § 17 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1 i § 25 ust. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Więcborku, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za całkowicie bezzasadne i przedstawiając szczegółową argumentację swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony w skardze, a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym – zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego (mieszkańców) w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje z mieszkańcami muszą mieć wymiar rzeczywisty, a nie pozorny. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Należy więc stworzyć realne i faktyczne możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Niewystarczające jest zatem poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze uchwalenia statutu czy wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej. Za konsultacje społecznie mogą zostać natomiast uznane działania polegające na poinformowaniu społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu (zmian do statutu) jednostki pomocniczej, czy też przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19 i przywołane w nim poglądy doktryny – dostępny jw.). Takie działania stwarzają bowiem realną możliwość wyrażenia opinii czy sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji do projektu statutu (jego zmiany). W niniejszej sprawie Rada Miejska w Więcborku przedłożyła na wezwanie Sądu, dokumentację dotyczącą procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały, która nie pozwoliła jednak uznać, że podejmując tę uchwałę organ przeprowadził uprzednio konsultacje we wskazanym wyżej rozumieniu z mieszkańcami sołectwa Sypniewo, którego statut uchwalił. O przeprowadzeniu wymaganych prawem konsultacji, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., nie stanowi bowiem ogólnikowa wzmianka w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały o poddaniu projektu nowego statutu konsultacjom z mieszkańcami sołectwa na zebraniu wiejskim. Okoliczności tej nie dowodzi również przedłożona przez Radę Miejską dokumentacja (w tym: protokół z zebrania wiejskiego, obwieszczenie w sprawie zwołania tegoż zebrania, podjęta na tym zebraniu uchwała w sprawie zaopiniowania projektu uchwały w sprawie uchwalenia statutu sołectwa), z której wynika jedynie to, że projekt uchwały w sprawie uchwalenia statutu przedstawiony został wyłącznie obecnym członkom zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa Sypniewo (w liczbie 5 osób) dnia 31 stycznia 2012 r., którzy zaopiniowali go pozytywnie wydając stosowną uchwałę. Na podstawie powyższego nie sposób ustalić jednak, czy w sprawie doszło do należytego poinformowania społeczności lokalnej i realnego umożliwienia wszystkim jej mieszkańcom wyrażenia opinii w zakresie projektu uchwalanego w całości statutu sołectwa, a nie tylko w odniesieniu do proponowanych zmian do statutu. Podkreślić należy w tym miejscu, że zgodnie z uchwałą nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork – obowiązująca w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – ogłoszenie o zebraniu w celu przeprowadzenia konsultacji powinno być dokonane co najmniej na 7 dni przed jego terminem poprzez: a) umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku, b) umieszczenie obwieszczeń na tablicach ogłoszeń jednostek pomocniczych na terenie objętym konsultacjami, c) lokalną prasę (§ 7 ust. 1 ww. uchwały). Za dowód wypełnienia wskazanego obowiązku informacyjnego ciążącego na organie nie sposób uznać zatem znajdującego się w aktach sprawy obwieszczenia Burmistrza Więcborka z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie Sypniewo w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego, które nie jest opatrzone jakąkolwiek adnotacją lub pieczęcią, wskazującą na rzeczywisty sposób jego publikacji oraz okres w jakim umieszczone było ono na stosownej tablicy ogłoszeń czy też datę opublikowania w lokalnej prasie. Nie ma również dowodu na to, że projekt nowego statutu został uprzednio udostępniony mieszkańcom sołectwa, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia tego projektu. Zauważyć należy jednocześnie, że w § 1 uchwały zebrania wiejskiego z dnia 31 stycznia 2012 r., wskazuje się na pozytywne zaopiniowanie przedstawionych "zmian" statutu sołectwa Sypniewo. Wprawdzie w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, na mocy przedmiotowej uchwały wprowadzone zostało jedynie kilka zmian do materii statutowej, to jednak na mocy zaskarżonej uchwały nr XVI/136/2012 z dnia 23 lutego 2012 r. Rada Miejska w Więcborku ponownie uchwaliła cały statut sołectwa Sypniewo, który w związku z tym powinien podlegać w całości konsultacjom społecznym. Wobec tego wątpliwym jest czy mieszkańcy sołectwa mieli realną możliwość wyrażenia opinii w zakresie statutu w takiej formie, w jakiej został on podjęty – tj. w całości – czy też wyłącznie w zakresie przedstawionych zmian. Powyższe braki w materiale dowodowym, nie pozwalają zatem stwierdzić czy w sprawie doszło do należytej realizacji obowiązku przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., zwłaszcza w zakresie udzielenia społeczności lokalnej wymaganych przez obowiązujące przepisy informacji. Tymczasem to właśnie udostępnienie stosownych informacji – w tym przypadku o zamiarze uchwalenia statutu - w przepisany prawem sposób stwarza realną możliwość zapoznania się mieszkańców sołectwa z projektem statutu (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20). Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zatem zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, które następnie zostaną rozważone przez organ gminy. Wobec powyższego uznać należy, że takich rzeczywistych konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono, gdyż organ nie przedstawił na tę okoliczność dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych, czego w sprawie organ nie uczynił. Przedłożone przez organ dokumenty w ocenie Sądu świadczą bowiem jedynie o pozorności przeprowadzanych w sprawie konsultacji, których rzeczywisty wymiar nie został w sprawie wykazany. To zaś obligowało Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie została poprzedzona obligatoryjnymi konsultacjami, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku