II SA/Bd 336/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą Nr XIII/102/2011 z dnia 24 listopada 2011 r. Rada Miejska w Więcborku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym lub w skrócie "usg"), uchwaliła statut sołectwa Wymysłowo. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Tucholi, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa: 1. art. 35 ust. 3 pkt 3 usg poprzez użycie w: § 6 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego w sytuacji, gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 2. art. 36 ust. 1 usg poprzez wskazanie w § 17 ust. 1 statutu sołectwa, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 30% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że usg nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum; 3. art. 36 ust. 2 usg poprzez wskazanie w § 9 statutu sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego; 4. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 usg poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 statutu sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Mając powyższe na uwadze, Prokurator Rejonowy w Tucholi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, tj. w § 6 w zakresie sformułowania "w szczególności" oraz pkt 2 i pkt 6, § 9 w zakresie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej", § 17 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1 i § 25 ust. 3. W uzasadnieniu skarżący wskazał na przekroczenie kompetencji ustawowych przy uchwalaniu ww. przepisów statutu, przytaczając szczegółową argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Więcborku, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za całkowicie bezzasadne i przedstawiając szczegółową argumentację swego stanowiska. Zarządzeniem z 8 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału II zobowiązał pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy i przedłożenia kompletnych akt dotyczących procedury uchwalania zaskarżonej uchwały, zawierających m.in. jej projekt i uzasadnienie, opinie dotyczące projektu (jeśli zostały wydane) oraz protokół z sesji rady miejskiej, na której została podjęta uchwała. W zakreślonym terminie organ przedłożył oryginał uchwały z uzasadnieniem i wraz z załącznikami oraz protokół nr 13 z posiedzenia XIII sesji Rady Miejskiej w Więcborku z 24 listopada 2011 r.( przesłany wraz z aktami sprawy II SA/Bd 332/21) oraz protokół z posiedzenia Rady Miejskiej w Więcborku z 23 listopada 2011 r. ( przesłany wraz z aktami sprawy II SA/Bd 332/21). W piśmie z 19 kwietnia poinformował, że Statut Sołectwa Wymysłowo został uchwalony po przeprowadzeniu konsultacji, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 usg. Jednocześnie organ przedłożył Uchwałę Zebrania Wiejskiego z 21 listopada 2011 r. w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Miejskiej w Więcborku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Wymysłowo wraz z uzasadnieniem, protokół z zebrania Wiejskiego Sołectwa Wymysłowo z 21 listopada 2011 r. oraz listę obecności ze spotkania wiejskiego w Sołectwie Wymysłowo z 21 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej wg kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 usg, zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił przepis art. 35 usg, zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 usg, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 usg, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 usg stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 usg). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 usg przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 usg, który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 usg, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 usg, określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19; wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego (mieszkańców) w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje z mieszkańcami muszą mieć wymiar rzeczywisty, a nie pozorny. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Należy więc stworzyć realne i faktyczne możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Niewystarczające jest zatem poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze uchwalenia statutu czy wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej. Za konsultacje społeczne mogą zostać natomiast uznane działania polegające na poinformowaniu społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu (zamian do statutu) jednostki pomocniczej, czy też przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19 i przywołane w nim poglądy doktryny – dostępny jw.). Takie działania stwarzają bowiem realną możliwość wyrażenia opinii czy sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji do projektu statutu (jego zmiany). W niniejszej sprawie Rada Miejska w Więcborku przesłała do Sądu, wraz z odpowiedzią na skargę i na wezwanie Sądu, dokumenty nie pozwalające uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę przeprowadziła ona uprzednio konsultacje we wskazanym rozumieniu z mieszkańcami sołectwa Wymysłowo, którego statut uchwaliła. Nie stanowi bowiem o przeprowadzeniu wymaganych prawem konsultacji, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 usg, jedynie ogólnikowa wzmianka w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały o poddaniu projektu nowego statutu konsultacjom z mieszkańcami sołectwa na zebraniu wiejskim, czy też przesłany przez organ protokół z zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa Wymysłowo z dnia 21 listopada 2011 r., na którym to wyłącznie członkom zebrania (w liczbie 11 osób) został przedstawiony projekt uchwały, i w którym to mówi się o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa, ale odnosi się to do zmian granic sołectwa. Zauważyć należy też, że w podjętej na wskazanym zebraniu wiejskim uchwale dotyczącej zaopiniowania projektu statutu, wskazuje się na pozytywne zaopiniowanie "zmian" statutu sołectwa Wymysłowo. Wprawdzie w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, na mocy przedmiotowej uchwały wprowadzone zostało jedynie kilka zmian do materii statutowej, to jednak na mocy zaskarżonej uchwały nr XIII/102/2011 z dnia 24 listopada 2011 r. Rada Miejska w Więcborku ponownie uchwaliła cały statut sołectwa Wymysłowo, który powinien podlegać w całości konsultacjom społecznym. Zdaniem Sądu, przesłane przez organ dokumenty nie stanowią dowodu na przeprowadzenie w sprawie konsultacji, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 usg, a więc konsultacji polegających na rzeczywistym i faktycznym umożliwieniu mieszkańcom sołectwa wyrażenia opinii oraz sformułowania uwag i propozycji do projektu uchwalonego w całości statutu. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że poinformowano społeczność lokalną o zamiarze uchwalenia statutu i możliwości zapoznania się z jego treścią przez mieszkańców. Nie ma dowodu, że projekt nowego statutu został uprzednio udostępniony mieszkańcom sołectwa, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. Tymczasem to udostępnienie powyższych informacji stwarza realną możliwość zapoznania się mieszkańców sołectwa z projektem statutu (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20). Zaznaczyć należy, że rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, które następnie zostaną rozważone przez organ gminy. Takich rzeczywistych konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono, gdyż organ nie przedstawił na tę okoliczność dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych, czego w sprawie organ nie uczynił. Sąd z urzędu zważył, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork (Kujaw.2007.72.1178), stanowiąca akt prawa miejscowego – czyli powszechnie obowiązujące prawo, które winno mieć zastosowanie w tej sprawie. Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. aktu, ogłoszenie o zebraniu powinno być dokonane co najmniej na 7 dni przed jego terminem poprzez: a) umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku, b) umieszczenie obwieszczeń na tablicach ogłoszeń jednostek pomocniczych na terenie objętym konsultacjami, c) lokalną prasę. Natomiast ust. 2 stanowi, że obwieszczenie o zebraniu powinno zawierać: a) określenie przedmiotu konsultacji, b) miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia zebrania. Organ nie przedstawił dowodów odnośnie spełnienia wymogu publicznego ogłoszenia o miejscu i przedmiocie konsultacji, które odpowiadałyby procedurze konsultacji wprowadzonej w § 7 uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork. Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie stworzono realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców sołectwa uwag lub propozycji, a następnie ich rozważenia przez organ. W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że przedłożone przez Radę Miejską w Więcborku dokumenty nie pozwalają przyjąć, że konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi zostały przeprowadzone przed podjęciem zaskarżonej uchwały. To zaś obligowało Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie została poprzedzona obligatoryjnymi konsultacjami, zgodnie z art. 35 ust. 1 usg. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 usg i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.