II SA/Bd 343/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., dalej powoływana jako u.k.p.), skierował M. D. (dalej określany jako skarżący) na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami Jak wskazał organ pierwszej instancji, w dniu [...].08.2018 r. wpłynął wniosek z [...].05.2018 r. z Komendy Powiatowej Policji o skierowanie skarżącego na badanie lekarskie, w związku ze zdarzeniem drogowym, które miało miejsce w dniu [...].04.2018 r. We wniosku wskazano, że w trakcie czynności podejmowanych na miejscu zdarzenia kierowca podawał różne, rozbieżne ze sobą okoliczności zdarzenia. W ocenie funkcjonariuszy obsługujących zdarzenie kierowca przejawiał symptomy obniżonej sprawności psychofizycznej, co może mieć wpływ na spostrzeganie i reakcje jako kierującego. Organ wskazał również, że M. . figuruje w Centralnej Ewidencji Kierowców jako kierujący, który na przestrzeni jednego miesiąca dopuścił się trzech wykroczeń w ruchu drogowym. Organ wskazał, że w związku z powzięciem informacji, iż całość materiałów z przeprowadzonych czynności wyjaśniających L.dz. [...] przesłana została przez Komendę Powiatową Policji do Sądu Rejonowego wraz z wnioskiem o ukaranie skarżącego, postanowieniem Nr [...] z [...].08.2018 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy. Po zakończeniu postępowania karnego organ zwrócił się o przesłanie notatki urzędowej sporządzonej przez policjantów na okoliczność przeprowadzonych ustaleń na miejscu zdarzenia. Postanowieniem z [...].01.2019 r. zawieszone postępowanie zostało podjęte. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.), art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2017 r. poz. 250 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że w sprawie niniejszej postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony przez uprawniony podmiot - organ kontroli ruchu drogowego, działający na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.). Kolegium wyjaśniło, że dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy już z tych uprawnień korzystają. Podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Może to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogorszonym stanie zdrowia, objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania prawa jazdy. Nie wystarczą tu wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie, że nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Musi istnieć coś więcej niż wątpliwość, a okoliczności muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Podejrzenie, że stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem może opierać się w szczególności na: informacji o złym stanie zdrowia kierowcy albo zaobserwowanych u kierowcy objawach chorób, które stanowią przeciwwskazania do kierowania pojazdami; wielokrotnym notowaniu kierującego w ewidencji popełniających przestępstwa lub wykroczenia drogowe, jeżeli okoliczności wskazują na brak sprawności fizycznej lub psychicznej. Warunkiem przesądzającym o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie jest więc uzyskanie wiarygodnych informacji o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Organ podkreślił, że skierowanie na badania kontrolne nie przesądza jeszcze o występowaniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. O przeciwwskazaniach może dopiero orzec uprawniona jednostka. Z inicjującego postępowanie wniosku Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji wynika jednoznacznie, że odwołujący uderzył w urządzenie bezpieczeństwa ruchu barierę ochronną, co było wynikiem niedostosowania prędkości do warunków drogowych. Skarżący przedstawiał także sprzeczne wersje zdarzenia drogowego oraz przejawiał symptomy obniżonej sprawności psychofizycznej, co potwierdził również członek jego rodziny. SKO wskazało ponadto, że skarżący widnieje w Centralnej Ewidencji Kierowców jako kierujący, który w okresie jednego miesiąca dopuścił się trzech wykroczeń w ruchu drogowym. W ocenie organu drugiej instancji powołane wyżej okoliczności uzasadniają skierowanie skarżącego na badanie lekarskie. Stan jego zdrowia należy więc poddać kontroli lekarskiej, celem ewentualnego zapobieżenia narażenia tak strony, jak i innych uczestników ruchu na niebezpieczeństwo. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego M. D. zarzucił decyzji odwoławczej wybiórczość i brak bezstronności. Zakwestionował powoływanie się przez organ na stanowisko członka rodziny, bowiem, jak wskazał skarżący, jego syn nie mieszka w B. i nie jest psychiatrą ani psychologiem. Skarżący nie zgodził się także, że dowodem na zmniejszenie jego sprawności są trzy wykroczenia, których był sprawcą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ wydające decyzje organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy prowadząc postępowanie administracyjne organy prawidłowo wyjaśniły okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek ten ma szczególnie znaczenie w przypadku postępowań uruchamianych z urzędu i rozstrzygnięć nakładających na stronę określony obowiązek. W sprawie niniejszej ocenie podlega prawidłowość wydania decyzji kierujących skarżącego na badanie lekarskie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Jak natomiast stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że właściwy organ wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie jedynie wówczas, gdy z wiarygodnego źródła poweźmie niebudzące wątpliwości informacje dotyczące zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Zwrócić uwagę należy na sformułowania zawarte we wskazanych przepisach takie, jak "uzasadnione i poważne zastrzeżenia", świadczące o tym, że nie każde zastrzeżenie, jak również zastrzeżenie pochodzące nie z każdego źródła, może stanowić podstawę do skierowania kierowcy na badanie lekarskie. Za okoliczności takie uznać należy przesłanki, zaistnienie których pozwala z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że u kierowcy mogą nastąpić związane ze zdrowiem przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Oczywistym jest, że kierowca musi posiadać stosowne predyspozycje i brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów nie tylko w momencie zdobywania uprawnień, ale podczas całego czasu ich wykorzystywania. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga zatem, aby organ wydający uprawnienia do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby uprawnienia te otrzymały osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także by kontrolował, czy kierujący w późniejszym czasie nie utracił zdolności zdrowotnych do kierowania pojazdami. Temu celowi miała i ma służyć instytucja wprowadzona poprzednio do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a obecnie w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami (por. wyrok NSA z 30.11.2016 r., sygn. akt I OSK 1699/16). Rolą organu zatem w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy zawiadomienie dokonane przez Policję na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) było zawiadomieniem uzasadnionym na tyle, aby wynikała z niego konieczność skierowania skarżącego na badanie lekarskie stwierdzające istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie z treścią ww. wskazanego przepisu, policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1, jest uprawniony do występowania w uzasadnionym przypadku z wnioskiem o ocenę stanu zdrowia kierującego pojazdem. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zebrany materiał dowodowy nie dawał podstawy do przyjęcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy. Organ nie przeprowadził w tym zakresie prawidłowego postępowania dowodowego, chociaż SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wskazywało na konieczność wykazania istnienia konkretnych przesłanek, dopiero których wykazanie daje podstawę do skierowania kierowcy na badania. Po pierwsze trzeba stwierdzić, że prowadząc postępowanie administracyjne organy powinny kierować się szeregiem zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, organy obowiązane były do dokonywania czynności w sprawie zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy winny były również, zgodnie z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli, prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl natomiast zasady przekonywania, zawartej w art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jak zatem zostało już powiedziane, obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem wyżej wskazanych zasad postępowania. Jako główny dowód w sprawie, przemawiający za uznaniem, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy, organy orzekające w sprawie przyjęły wniosek Komendy Powiatowej Policji, w którym zawarto informacje o zdarzeniu drogowym, w którym, jako kierowca, uczestniczył skarżący, jak również o tym, że widnieje on w Centralnej Ewidencji Kierowców jako kierujący, który na przestrzeni jednego miesiąca dopuścił się trzech wykroczeń w ruchu drogowym oraz o kontakcie telefonicznym z synem skarżącego, który podczas rozmowy potwierdził zaburzenia zdrowotne ojca. Analiza powyżej przedstawionego materiału dowodowego dowodzi, że organy orzekające nie dokonały w sprawie żadnych ustaleń, jak również nie potwierdziły okoliczności przyjętych jako dowody i nie dokonały ich sprawdzenia oraz oceny. Powyżej wskazana notatka urzędowa z [...].04.2018 r., kopię której załączono do akt sprawy, zawiera jedynie informację, że relacja skarżącego odnośnie przebiegu zdarzenia jest niespójna, przy czym z treści notatki wynika, iż niespójność nie oznacza sprzeczności w zeznaniach, a nieścisłość w kwestii ilości pojazdów na drodze i ich zachowania. W ocenie Sądu okoliczność taka sama w sobie nie może świadczyć o obniżeniu sprawności psychofizycznej kierowcy, może również być przejawem doznanego stresu, jak również skorzystania z przysługującego skarżącego prawa do obrony i przedstawiania sytuacji w świetle najbardziej dla niego korzystnym. Okoliczności zdarzenia nie zostały zatem na potrzeby toczącego się postępowania wyjaśnione, co uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Podobnie zbyt ogólnikowe jest przyjęcie, że skarżący widnieje w Centralnej Ewidencji Kierowców, jako kierujący, który na przestrzeni jednego miesiąca dopuścił się trzech wykroczeń w ruchu drogowym. Zwrócić uwagę należy, że pod pojęciem "wykroczenie" kryć się mogą zdarzenia drogowe różnej wagi. Z akt nie wynika w żaden sposób, jakich wykroczeń dopuścił się skarżący, wobec czego trudno przyjąć je za dowód uzasadniający skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Organ powinien był przede wszystkim ustalić, na czym polegały popełnione wykroczenia (w szczególności czy mogą one świadczyć o obniżonej sprawności psychofizycznej skarżącego). Dopiero poczynione w tym zakresie ustalenia pozwolą na ocenę, czy waga popełnionych przez skarżącego wykroczeń pozwala na przyjęcie ich za podstawę skierowania go na badania. Odnośnie powoływania się przez organ na zawartą we wniosku o skierowanie na badania informację o przeprowadzonej rozmowie z synem skarżącego, w ocenie Sądu nie sposób przyjąć tej rozmowy jako dowód. Wynika to z okoliczności, że dowodem w niniejszej sprawie jest de facto jedynie informacja o przeprowadzonej rozmowie i wyciągniętych z niej ogólnych wnioskach. W sytuacji, w której organ uzyskał informację o stanowisku syna skarżącego, powinien na potrzeby prowadzonego postępowania zwrócić się o jego przesłuchanie, a protokół sporządzony z tego przesłuchania załączyć następnie do akt sprawy. Akta sprawy nie zawierają ponadto dokumentu, z którego wynika, w jaki sposób zakończone zostało postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym z wniosku o ukaranie skarżącego. W aktach brakuje wyroku wydanego w tej sprawie, znajduje się w nich jedynie notatka z informacją, że wyrok ów stał się prawomocny i nie został nim orzeczony zakaz kierowania pojazdami. Podkreślenia wymaga to, że toczące się postępowanie sądowe stanowiło przyczynę zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wobec czego z akt powinno wynikać co najmniej, jakiej treści wyrok zapadł w sprawie, inaczej zawieszenie przez organ postępowania uznać by należało za zupełnie bezcelowe i powodujące niepotrzebne przedłużenie postępowania. W związku z powyższym uznać należy, że organy nie zgromadziły w sprawie materiałów pozwalających na dokonanie oceny, że informacja uzyskana z Komendy Powiatowej Policji, zawarta w piśmie z [...].05.2018 r., jest wiarygodna i wystarczająca do wydania decyzji na podstawie art. 99 u.k.p. Dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie skierowania na badania lekarskie kluczowe są przesłanki wskazane przez Policję, organ nie może jednak bezkrytycznie opierać się na stanowisku Policji, a obowiązany jest dokonać własnych ustaleń w oparciu o okoliczności przez Policję wskazane. Zwrócić uwagę należy, że akta nie zawierają żadnej dokumentacji, która mogłaby udowodnić przyjęte przez Policję wnioski, które organ następnie potwierdził, a mianowicie że istniały uzasadnione i poważne wątpliwości co stanu zdrowia skarżącego, co jest istotą art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, otrzymawszy zawiadomienie o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia organ obowiązany jest tę przesłankę ocenić. Oznacza to, że ma obowiązek ustalić, czy zawiadomienie jest na tyle uzasadnione, że wynikają z niego takie okoliczności, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania lekarskie, aby podczas nich można było stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skierowanie kierowcy na badania lekarskie w związku z zawiadomieniem właściwego organu o stanie zdrowia kierowcy nie może być automatycznie skutkiem tego zawiadomienia. Konieczne jest stwierdzenie, że wynikają z niego uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy (por. wyrok NSA z 21.10.2014 r., sygn. akt I OSK 564/13). Z poczynionych powyżej rozważań wynika, że informacje, które legły u podstawy wydania decyzji były informacjami niepełnymi, niepotwierdzonymi i nieznajdującymi odbicia w dokumentacji, w związku z czym uznać należy, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga to, że Sąd nie rozstrzyga bynajmniej, iż skierowanie skarżącego na badania lekarskie nie jest w niniejszym przypadku zasadne, jednak wydanie decyzji poprzedzić należy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, w szczególności uzupełnić postępowanie dowodowe . W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.