II SA/Bd 344/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J.Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S.B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 344/13 UZASADNIENIE Starosta B. decyzją z dnia [....] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w D. z powodu nie wykonania przez M. G. i J. Ł. – skarżących nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] obowiązku uzupełnienia w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów. Skarżący złożyli odwołania od tej decyzji. Podnieśli w nim, że zgłoszenie budowy budynku gospodarczego wpłynęło do Starosty B. w dniu [...], więc zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego 30 – sto dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu upłynął w dniu [...]. Do tego dnia Starosta nie powiadomił ich o konieczności uzupełnienia jakichkolwiek braków w zgłoszeniu, jak i nie wniósł żadnego sprzeciwu. W praktyce oznaczało to zdaniem skarżących, że udzielił milczącej zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego wskazanego w zgłoszeniu, w ten sposób załatwiając sprawę ostatecznie. Ponadto skarżący wskazali, że pismem z dnia [...] odesłana została do Starosty, bez jej otwierania, korespondencja zawierająca postanowienie z dnia [...], ponieważ skierowana była do innej osoby niż skarżący – do J. Ł. Wojewoda K. decyzją z dnia [....] utrzymał w mocy sprzeciw Starosty. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów oraz, że postanowienie to odebrała w dniu [...] M. G. i w wyznaczonym terminie nie wykonała tego obowiązku. Odnośnie doręczenia tego postanowienia skarżącemu Wojewoda wyjaśnił, że z książki nadawczej wynika, iż nadane ono zostało na nazwisko Ł. i do tej też osoby zostało skierowane. Błędnie jedynie napisano nazwisko skarżącego na kopercie zawierającej postanowienie. Skarżący jednak odebrał tą korespondencję co oznacza, zdaniem organu, że uznał iż była ona do niego skierowana i że nie miał co do tego wątpliwości także pracownik poczty. W konsekwencji skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią korespondencji, wobec czego należy zdaniem organu uznać, że została jemu ona skutecznie doręczona. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2409/11, organ stwierdził, że termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój ponowny bieg od momentu, gdy upłynął wyznaczony dla M. G. termin do uzupełnienia braków dokumentów, gdyż ostatnia odebrała korespondencję. Ponadto organ podkreślił, że inwestorami są dwie osoby, na których solidarnie ciąży obowiązek spełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa, w tym uzupełnienia brakujących dokumentów. Spełnienie obowiązku przez jednego z inwestorów zwalnia od spełnienia tego obowiązku drugiego inwestora. Wobec tego, że skarżący pierwszy odebrał korespondencję, wcześniej upłynął wyznaczony dla niego termin do uzupełnienia braków, a nie spełnienie obowiązku przez skarżącego spowodowało, że uzupełnić zgłoszenie winna jeszcze skarżąca. Niewypełnienie przez inwestorów obowiązku w wyznaczonym terminie skutkować musiało wniesieniem sprzeciwu, co też organ I instancji prawidłowo zrobił. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący J. Ł. Powtórzył w niej stanowisko i argumentację wyrażone w odwołaniu co do upływu 30 – sto dniowego terminu do złożenia sprzeciwu przez organ w dniu [...]. Ponadto podkreślił, że samo wydanie postanowienia z dnia [....] bez spełnienia nakazanych prawem wymogów – w tym przypadku doręczenia go inwestorowi w stosownym terminie – powoduje, że akt ten nie został wprowadzony do obiegu prawnego, co czyni nielegalnym decyzje wydane w I i II instancji. Podniósł także, że Wojewoda nie zbadała okoliczności wskazywanych przez niego, związanych ze sfałszowaniem koperty, która zawierała postanowienie z dnia [...], co bezsprzecznie wynika z akt sprawy, jak również zgłaszanego podejrzenia przerobienia dziennika korespondencji, ww. postanowienia oraz złożonego żądania przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Podał, że porównanie zdjęcia korespondencji, które organowi przedstawił, z dowodem znajdującym się w aktach sprawy świadczy jednoznacznie o umyślnym posługiwaniu się przez Starostę przerobionymi dokumentami i o sfałszowaniu postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie zgłoszenia przez skarżącego budowy budynku gospodarczego. W związku z tym, że z jego wyjaśnień i żądań w tym zakresie nie sporządzono protokołu, skarżący poinformował, że przekazał w dniu [...] ww. zdjęcie w formie pliku elektronicznego drogą mailową pod wskazane w skardze adresy. Ponadto pismem z dnia [...] zażądał przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie fałszowania akt sprawy, ale Wojewoda nie uwzględniła żądań skarżącego i nie powiadomiła z urzędu prokuratury o dokonanym fałszerstwie i podejrzeniu posługiwania się podrobionymi dokumentami w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez Starostę B. Nie odniesiono się również do argumentów i wniosków dowodowych skarżącego dotyczących osoby o nazwisku Ł., do której skierowano korespondencję. Skarżący zwrócił także uwagę na to, że organ długotrwale prowadził postępowanie, przedłużając postanowieniem termin jego zakończenia bez podania przyczyn zwłoki i błędnie informując o nie przysługiwaniu zażalenia na to postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących sfałszowania dokumentu, organ wyjaśnił, że zapoznał się ze zdjęciem spornej koperty i wystąpił do organu I instancji o przesłanie fragmentu książki nadawczej, ale nie uznał za konieczne głębsze badanie okoliczności zmiany (sfałszowania) litery w nazwisku skarżącego i nie przeprowadził dalszego postępowania dowodowego, gdyż skarżący nie był jedynym inwestorem. Następnie powtórzył argumenty o solidarnej odpowiedzialności inwestorów, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "ppsa"), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy nie naruszyły prawa procesowego oraz czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W wyniku rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które uzasadnia ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że z przedłożonych sądowi akt administracyjnych bezspornie wynikają następujące okoliczności faktyczne: Pismem z dnia [...] skarżący wnieśli do Starosty B., na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623; ze zm.), dalej powoływane w skrócie "pr. bud." zgłoszenie budowy wolno stojącego, parterowego budynku gospodarczego. Pismo to wpłynęło do organu w dniu [....]. W dniu [...] Starosta wydał postanowienie, którym nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, brakujących w zgłoszeniu dokumentów, wymieniając w 4 punktach o jakie dokumenty chodzi. Wskazał ponadto, że nie wykonanie w terminie określonych w postanowieniu obowiązków, spowoduje wydanie sprzeciwu. Skarżąca M. G. odebrała to postanowienie w dniu [...] (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do postanowienia). Skarżący J. Ł. potwierdził odbiór tego postanowienia w dniu [...] (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do postanowienia). Z powodu jednak błędnego wpisania na kopercie jego nazwiska – Ł. zamiast Ł. – nie otworzył koperty z przesyłką, lecz odesłał ją do organu wraz z pismem przewodnim z dnia [...], w którym wyjaśnił, że wskazany na kopercie adresat nie zamieszkuje pod podanym tam adresem. Przesyłka ta wpłynęła do Starostwa w dniu [...]. W dniu [...] nie doczekawszy się żądanych dokumentów od żadnego z inwestorów, Starosta wniósł sprzeciw. Jako podstawę prawną jego wydania podał art. 30 ust. 2, 80 ust. 1 pkt 1 i 81 ust. 2 pr. bud. Decyzję tą doręczono skarżącym w dniu [...]. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Starosta prawidłowo uznał, że jego postanowienie z dnia [....] zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [....] i że wyznaczony tym postanowieniem termin do uzupełnienia dokumentów minął zarówno w stosunku do skarżącego, jak i do skarżącej bezskutecznie, oraz że uzasadniało to wniesienie przez niego sprzeciwu. Kluczowe znaczenie ma więc kwestia skuteczności doręczenia postanowienia. Problematyka doręczeń uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071; ze zm.), dalej powoływanej jako "kpa". Przewidują one między innymi, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39). W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism (art. 40 § 3). Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1). W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie potwierdził odbiór korespondencji ze Starostwa własnoręcznym podpisem. Jednakże po tym fakcie zorientował się, że na kopercie widnieje nie jego nazwisko i koperty nie otworzył. Następnego dnia odesłał ją wraz z zawartością, nieotwartą do nadawcy. W tej sytuacji należy zdaniem sądu przyjąć, że organ nie doręczył postanowienia skarżącemu. Przesądza o tym fakt, niesporny pomiędzy stronami procesu, że koperta z postanowieniem nie została zaadresowana na nazwisko skarżącego. Nie można było więc założyć, jak chciałby tego organ, że skarżący powinien tą korespondencję pomimo tego uznać za skierowaną do niego i się z nią zapoznać. Prawidłowo skarżący w tej sytuacji odesłał nienaruszoną kopertę do nadawcy. Po otrzymaniu nieotwartej koperty wraz z pismem wyjaśniającym skarżącego co do błędnie podanego nazwiska adresata, organ powinien przesłać postanowienie ponownie, adresując kopertę na nazwisko skarżącego. Termin do uzupełnienia brakujących dokumentów powinien być liczony od dnia doręczenia postanowienia na adres i na nazwisko skarżącego. Dopiero po bezskutecznym upływie tak liczonego terminu możliwe było wniesienie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Termin do wniesienia przez organ sprzeciwu wynika z art. 30 ust. 5 pr. bud. i wynosi 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Wskazać należy w tym miejscu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, co do tego, że w sytuacji gdy właściwy organ w trybie art. 30 ust. 2 pr. bud. nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu końcowego wyznaczonego postanowieniem terminu. Przy czym dla zachowania tego terminu konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem 30 dni sprzeciwu lub postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r. II OSK 574/08, wyrok NSA z 20 stycznia 2011 II OSK 105/10, wyrok NSA z 25.08.2011 r. dostępne na stronie: nsa.gov.pl). Powyższy pogląd sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że terminu tego organ nie zdołał zachować, ponieważ nie wysłał postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia do skarżącego przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. W tym 30 – dniowym terminie postanowienie zostało wprawdzie wydane, ale wysłane jedynie do skarżącej. Inwestorami są zaś oboje skarżący. Nie ma więc wątpliwości, że każdy z nich powinien otrzymać postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia braków w dokumentacji. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, jeden z inwestorów, z różnych względów nie spełnia nałożonego na niego obowiązku, podczas gdy drugi z nich zamierza obowiązek ten wykonać. Podkreślić w tym miejscu należy, że termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 pr. bud. jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przedłużany, ani skracany. Ma on też charakter kompetencyjny, określa bowiem czas, w którym organ może skorzystać ze swoich kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję art. 30 ust. 6 pr. bud. Po upływie tego terminu organ traci kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (vide: wyrok NSA z 14.03.2012 r., II OSK 2471/10; z dnia 21.05.2009 r. II OSK 724/08; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Konsekwentnie uznać więc należy, że organ traci kompetencje także do wydania postanowienia i sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 2 pr. bud. W realiach niniejszej sprawy oznacza to konieczność umorzenia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowego. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa – pkt 2 sentencji, a kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa – pkt 3 sentencji wyroku.