II SA/Bd 351/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Budowlanego [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w T. nałożył na K. sp. z o.o. w T. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] maja 2011 r. naprawy drewnianej konstrukcji dachu oraz pokrycia dachowego, naprawy nieszczelnych i zużytych elementów instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku, wyremontowania balkonów i loggi, naprawy oraz uzupełnienia brakujących odcinków rynien rur spustowych na budynku, osuszenia zawilgoconych ścian i stropów w mieszkaniach nr [...] oraz nr [...], naprawienia deskowanych podłóg w łazience mieszkania nr [...] oraz uzupełnienia tralek w balustradzie na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (doręczonym dnia [...] czerwca 2011 r.) organ wezwał spółkę do wykonania w/w obowiązku wynikającego z w/w decyzji w terminie 7 dni pod rygorem nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub zastosowania innych środków przymusu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4 i art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., dalej zwanej u.p.e.a.) nałożył w stosunku do K. sp. z o.o. z siedzibą w T. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i pobrał opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ustalił koszt wykonania zastępczego robót zabezpieczających w budynku na łączną kwotę [...] zł. W związku z powyższym, dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego kierując się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie (art. 7 § 1 w związku z art. la pkt 12 lit. u.p.e.a.), spośród katalogu środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym dotyczących przepisów prawa budowlanego, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego, organ w okolicznościach danej sprawy dokonał wyboru grzywny w celu przymuszenia. Uzasadniając wybór grzywny w celu przymuszenia organ wywodził, że jej zastosowanie nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, ponieważ raz uiszczona może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku (art. 126 u.p.e.a.), a w sytuacji niezapłacenia grzywny, ale wykonania obowiązku podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Z kolei zastosowanie wykonania zastępczego obowiązku poprzez zlecenie innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt byłoby droższe od wymierzonej grzywny i generuje koszty w postaci wydatków na przeprowadzenie przetargu na wykonawcę, a następnie koszty w postaci wynagrodzenia wykonawcy. Powyższe przemawia bezspornie za zastosowaniem grzywny, bowiem powstanie dodatkowych kosztów, które strona będzie miała obowiązek w przyszłości pokryć przy wykonaniu zastępczym, uniemożliwia przyjęcie, że jest ono mniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zgodnie z wprowadzoną przez ustawodawcę w art. 121 § 2 u.p.e.a. zasadą pozostawiającą swobodę organom egzekucyjnym w zakresie szczegółowego ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia do górnych granic ustalonych w w/w przepisie, tj. w przypadku osób prawnych do kwoty 50.000 zł, ograniczoną dyrektywami płynącymi z zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.pe.a.), kierując się koniecznością zapewnienia efektywności egzekucji wobec zobowiązanego postanowiono jak w sentencji postanowienia Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K. sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie w całości ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołująca się spółka wywodziła, że jest w trakcie realizacji wyznaczonych prac w zakresie odpowiadającym możliwościom czasowym, ekonomicznym i faktycznym. Jak sam organ I instancji zauważył, koszt zalecanych napraw wynosi [...] zł. Tym samym niemożliwym jest, biorąc pod uwagę dochody spółki, aby wykonała natychmiast zalecenia PINB. Od momentu wydania przez PINB decyzji z dnia [...].11.2011 r. wszystkie działania właściciela oraz organów samorządowych i państwowych, zmierzały i zmierzają do wykonania wynikających z decyzji postanowień, które jednakże stoją w sprzeczności z opinią biegłego znajdującą się w aktach sprawy [...]. Ponadto część wskazanych zaleceń nie jest możliwa do wykonania bez wykwaterowania zamieszkujących lokale mieszkańców. Niemniej jednak przeprowadzono czynności zachowawcze oraz wykonano stosowne oznaczenia na i przed budynkiem. Podkreślenia wymaga również fakt, że skarżąca spółka złożyła do PINB w Toruniu wniosek o wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania. W tym zakresie przedstawiono stosowną opinię biegłego rzeczoznawcy. Skarżąca uważa, że nie można nakładać na nią grzywny w celu przymuszenia, kiedy z jednej strony dobrowolnie wykonuje zalecenia PINB w terminach możliwych do realizacji, a z drugiej istnieje opinia niezależnego rzeczoznawcy wskazująca na konieczność wyłączenia budynku spod użytkowania. Skarżone postanowienie wydane zostało z obrazą art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zaskarżony akt został w szczególności oparty na błędnych ustaleniach faktycznych, gdyż wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego doprowadzi do zawalenia się ściany podtrzymującej taras i dach. Skarżąca zarzuciła także wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 119 § 1 u.p.e.a., bowiem obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego jest niemożliwy do wykonania w obecnym stanie prawnym i faktycznym. Opinia biegłego z dnia [...].12.2011 r. jest opinią błędną, zawierającą liczne nieścisłości w warstwie merytorycznej. Również wnioski z niej wypływające są błędne i nie została ona skonfrontowana z opinią biegłego znajdującą się w aktach sprawy [...]. Ponadto skarżąca nie została z nią zaznajomiona przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Wskazać również należy okoliczność, że zdaniem biegłego mykologa prowadzenie zakreślonych przez PINB prac jest niczym nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami rewitalizacji tego typu budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowiłem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623) oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 2 w zw. z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wywodził, że organ egzekucyjny postępując zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania egzekucyjnego: zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym (art. 7 § 2) oraz zasady stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie (art. 7 § 1 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b) był zobowiązany zastosować w stosunku do zobowiązanej spółki środek egzekucyjny przymuszający do wykonania obowiązku dokonania określonych robót budowlanych wybierając grzywnę w celu przymuszenia jako środek najmniej uciążliwy, biorąc pod uwagę koszty, jakie zobowiązana musiałaby ponieść w związku z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, w szczególności koszty przeprowadzenia przetargu na wykonawcę, a następnie koszty w postaci jego wynagrodzenia. Z kolei grzywna w celu przymuszenia nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, bowiem raz uiszczona, może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku (art. 126), a w sytuacji niezapłacenia grzywny, ale wykonania obowiązku - podlega umorzeniu (art. 125 § 1). Tym samym nie stanowi ona samoistnego ciężaru (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 lutego 2010 r., II SA/Bk 353/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2004 r., II SA/Po 2217/02). Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji wyjaśnił, że niewykonanie choćby w części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB Powiatu w T. z dnia [...] listopada 2010 r. jest faktem wyczerpującym przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zastosowaniem środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia okazała się środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanej spółki. Przy wyliczaniu jej wysokości organ I instancji właściwie zastosował zapisy art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. wymierzając ją w kwocie [...] zł, która to kwota jest znacznie niższa niż wysokość dopuszczalnej kwoty grzywny, jaką mógł nałożyć organ egzekucyjny w ramach uznania administracyjnego, tj. kwotę [...] zł. Nawiązując do zarzutu niewykonalności nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym, powołując się na stanowisko judykatury organ wyjaśnił, że oznacza to sytuację, w której istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (wyrok NSA z 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85) albo uwarunkowane względami ekonomicznymi lub finansowymi (wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84). Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (zob. np. wyrok NSA z 10 maja 1984 r., II SA 1989/83; wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84; wyrok NSA z 12 lutego 1985 r., SA/Kr 1260/84). Powodem niewykonalności z przyczyn faktycznych mogą być także różnego rodzaju okoliczności dotyczące zobowiązanego, np. stan jego zdrowia, jeżeli obowiązek ma charakter osobisty. Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym [M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2002, s. 220]. Analizując powyższe organ stwierdził brak przesłanek dla uznania jego niewykonalności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła spółka zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nieuwzględnienie ekspertyzy biegłego Ł. oraz naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a., bowiem obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego jest niemożliwy do wykonania w obecnym stanie prawnym i faktycznym. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty przywoływane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Ponadto skarżąca argumentowała, że zaskarżony akt został w szczególności oparty na błędnych ustaleniach faktycznych, gdyż wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego doprowadzi do zawalenia się ściany podtrzymującej taras i dach. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. Wstępnie należy stwierdzić, że zarzuty skargi nie mogą być w większości rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym wykonania obowiązku nałożonego w ostatecznej decyzji administracyjnej (w przedmiotowej sprawie jest to decyzja PINB w T. z dnia [...] listopada 2011 r.). De facto treść skargi sprowadza się do kwestionowania zasadności i prawidłowości wydania w/w decyzji. W tym celu skarżąca winna wnieść odwołanie, ewentualnie w dalszej kolejności skargę do sądu administracyjnego lub też zainicjować któreś z postępowań przewidzianych w Rozdziale 13 k.p.a. Zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji należy przywołać pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. (II OSK 1365/07, LEX nr 532603), w którym stwierdził on, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca podnosiła właśnie takie zarzuty związane z trudnościami w sfinansowaniu prac, które musi wykonać w budynku. Również ewentualna konieczność wykwaterowania mieszkańców budynku nie przesądza o niewykonalności obowiązku. Niewątpliwie stanowi to dodatkowe utrudnienie, jednak nie uniemożliwia ono wykonania decyzji. To samo dotyczy ewentualnej konieczności wyłączenia budynku z użytkowania. Należy w tym miejscu dodać, że ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny obciążą stronę, która wywodzi z tego skutki prawne, a więc w niniejszej sprawie skarżącą (tak w/w wyrok NSA z dnia 13.11.2008 r.). Tymczasem skarżąca poza przywołaniem powyższych zarzutów nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Równie gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami są twierdzenia skarżącej o tym, że wykonanie decyzji spowoduje zawalenie się ściany. Biorąc pod uwagę stan sprawy należy stwierdzić, że organ słusznie przyjął konieczność nałożenia grzywny przewidzianej w art. 119 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności. Poza sporem bowiem pozostaje to, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] i że obowiązek ten dotyczy wykonania czynności. Nie był również zasadny zarzut skarżącej dotyczący kwestionowania przez nią kosztorysu z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarzut ten pozostaje gołosłowny, skarżąca nie wskazała na konkretne nieprawidłowości, które miałby on zawierać. Co więcej, skarżąca w swoim zażaleniu i skardze do sądu powołuje się na to, że koszt robót będzie wynosił kwotę [...] zł, która to kwota wynika właśnie z tego kosztorysu. Sąd dokonał analizy tego kosztorysu i nie dopatrzył się w nim żadnych błędów. Sąd rozważył również, pomimo braku w tym zakresie zarzutu, kwestię wyboru przez organ grzywny w celu przymuszenia, a nie wykonania zastępczego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. (II OSK 1274/08, LEX nr 549006), w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości. Zdaniem Sądu organ w prawidłowy sposób dokonał wyboru grzywny biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy. Organowi I instancji można jedynie zarzucić to, że zamiast zamieścić szersze wywody w tym zakresie w uzasadnieniu swojego postanowienia, uczynił on to w odrębnej notatce urzędowej. Pomimo tej nieprawidłowości rozstrzygnięcie organu było prawidłowe i w związku z tym nie było podstaw do jego uchylenia. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu wysokość nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny została dostosowana do jej celu. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu zmuszenie do wykonania obowiązku. Wobec tego, jeżeli obowiązek zostanie wykonany, to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W razie wykonania obowiązku prawo przewiduje nawet możliwość zwrócenia już zapłaconej grzywny (art. 126 powołanej ustawy). Grzywna w kwocie [...] zł, niewątpliwie nie jest zbyt dolegliwa, a z drugiej strony może ona zmotywować skarżącą do wykonania obowiązku. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.