II SA/Bd 358/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata P. S. 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złote tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 358/08 Uzasadnienie Starosta Powiatowy w R., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. w oparciu o przepisy art. 105 § 1, 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 32 ust. 4 a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył z urzędu postępowanie w sprawie wniosku inwestora M. S. o zamiarze zabudowy jako ogród zimowy o wymiarach wewnętrznych 8,40 m. x 2,40 m. x 0,78 m. na fundamentach przy budynku przydomowym na działce o numerze ewidencyjnym [...] w D. I ul. B. 4 w gminie D., w nawiązaniu do zgłoszenia wykonania zabudowy tarasu – jako ogród zimowy o wymiarach 12,5 m. x 1,8 m. = 22,55 m2. przy budynku przydomowym na działce [...] w D. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe ponieważ inwestor M. S. złożył wniosek – zgłoszenie wykonania zabudowy – jako ogród zimowy o wymiarach wewnętrznych 8,40 x 2,40 x 0,78 m na fundamentach ogrodzenia, przy budynku przydomowym na działce o nr [...] w D. I ul. B. 4 w nawiązaniu do w/w zgłoszenia z dnia [...] września 2005 r. dotyczących tych samych robót na tym samym terenie, ale innych wymiarach i przeznaczeniu. W tej ostatniej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał z dniem [...] grudnia 2007 r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane wykonane przez M. S. polegające na zabudowie tarasu, jako ogród zimowy przy budynku przydomowym z powodu powiększenia zakresu robót budowlanych jakie zostały ujęte w zgłoszeniu w dniu [...] września 2005 r. Organ wskazał na treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy. W świetle tych uregulowań uznano, że postępowanie w sprawie przedstawionego wniosku – zgłoszenia przed organem administracji architektoniczno – budowlanej jest bezprzedmiotowe. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania M. S. decyzja z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. W ocenie organu drugiej instancji Starosta R. wykazał istnienie bezprzedmiotowości, przez co nie miał podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, bowiem skarżący rozpoczął roboty budowlane przed ich zgłoszeniem z dniu [...] grudnia 2007 r. właściwemu organowi. Zgłoszenie wykonania zabudowy tarasu, jako ogrodu zimowego z dnia [...] grudnia 2007 r. obejmuje w istocie roboty budowlane zgłoszone przez skarżącego Staroście R. w dniu [...] września 2005 r. Zgłoszenie z dnia [...] grudnia 2007 r. różni się jedynie wymiarami ogrodu zimowego określonego w zgłoszeniu z [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w drodze oględzin ustalił, iż roboty budowlane wykonywane są na podstawie zgłoszenia z [...] września 2005 r., które dotyczyło zabudowy tarasu jako ogród zimowy. Ustalono, że wykonane roboty nie w pełni są zgodne z tym zgłoszeniem. Zgodnie z art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Skarżący doręczył organowi zgłoszenie robót budowlanych [...] grudnia 2007 r., a Starosta R. orzekł o umorzeniu postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Organ umarzając postępowanie wprawdzie nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, jak mówi art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, ale umorzył postępowanie do czego był zobligowany art. 105 § 1 K.p.a. M. S. złożył skargę na powyższą decyzję zatytułowaną "zażalenie". W uzasadnieniu skargi podał, że Starostwo Powiatowe w R. wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2008r. umarzającą postępowanie z wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. na roboty budowlane, jego zażalenie przekazało pod niewłaściwy adres, to jest do W., a powinno być przekazane do B.. Rozpoznanie tej sprawy przez infrastrukturę jest niewłaściwe, nie zgadza się z tym i stawia sprzeciw. Domaga się rozpoznania jego sprawy przez Wojewodę w B. Skarżący podnosi w dalszej kolejności, że sprzeciw został wniesiony w terminie. Decyzja jest z [...] stycznia 2008 r., a sprzeciw wpłynął [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Okoliczności faktyczne ustalone w sprawie nie budzą wątpliwości. Skarżący rozpoczął roboty budowlane na podstawie zgłoszenia z [...] września 2005 r. Roboty określił "nadbudowa tarasu – jako ogród zimowy o wymiarach 12,5 m x 1,8 m = 22,55 m2 przy budynku przydomowym". Kontrola przeprowadzona [...] września 2007 r. wykazała powierzchnię zabudowy 28,5 m2. Ponowną kontrolę przeprowadzono [...] grudnia 2007 r., a dnia [...] grudnia 2007 r. M. S. dokonał zgłoszenia budowy – ogród zimowy. W zgłoszeniu tym podał zabudowę o wymiarach 8,40 x 2,40 x 0,78m. Zgłoszone roboty różnią się tylko ich zakresem (powierzchnią ogrodu zimowego). W związku z powyższym istotne jest zważenie jaki wpływ na postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. ma postępowanie prowadzone na podstawie wniosku z [...] września 2005r. Prawo budowlane przewiduje dwie formy reglamentacji działalności budowlanej: pozwolenie na budowę i zgłoszenie. Regułę ustanawia przepis art. 28 Prawa budowlanego: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Zastrzeżenia dotyczą sytuacji gdy pozwolenie na budowę (ust. 1 art. 28) albo wykonanie robót budowlanych (ust. 2 art. 29) nie jest wymagane, a niektóre budowy i roboty budowlane wymagają zgłoszenia. Sytuacje, w których zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, roboty budowlane i budowa wskazane są w przepisach art. 30 ust. 1. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robot budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany powinien zawierać dane wskazane w art. 34 ust. 3. Czynności organu po otrzymaniu zgłoszenia, jak również czynności przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35), są bardzo zbliżone. Prowadzi to do wniosku, że instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, czy też określając to inaczej można stwierdzić, że zgłoszenie jest odpowiednikiem wniosku o pozwolenie na budowę. (Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją porof. Z. Niewiadomskiego C.H.Beck Warszawa 2006 str. 366) Sąd nie podziela poglądu (Plucińska-Filipowicz A. Rzeczpospolita 2008/6/24), że dokonanie zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego ani też stwierdzenia, że do postępowania w sprawie zgłoszenia nie mają zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe (wyrok NSA II OSK 197/05 z 17.11.2005). Postępowanie w następstwie zgłoszenia jest postępowaniem regulowanym w zasadniczej części przez prawo budowlane. Nie jest natomiast wyłączone stosowanie przepisu art. 61 § 1 K.p.a wskazującego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgłoszenie inicjuje postępowanie administracyjne (Z. Niewiadomski o. cit. str. 367, E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 str. 86), podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę. Postępowanie to jednak nie kończy się decyzja administracyjną. Otrzymane zgłoszenie nie oznacza, że organ nie dokonuje żadnych czynności. Ma ocenić dokonane zgłoszenie pod kątem jego zupełności. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Brak podstaw do stwierdzenia, że ta ocena jest dokonywana poza tokiem postępowania administracyjnego. Ocena dokonanego zgłoszenia może prowadzić do trzech aktów woli organu: wydania postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia; wniesienia sprzeciwu; nie podejmowania dalszych czynności (tzw. milcząca zgoda). Sytuacje, w jakich organ wnosi sprzeciw, także wskazują na konieczność dokonania pewnych ocen w stosunku, do których trudno uznać, aby były one wykonywane poza tokiem postępowania administracyjnego. Prowadzą one do procesowych skutków w postaci sprzeciwu w drodze decyzji, albo też, po upływie 30 dni, do udzielenia zgody na zgłoszone zamierzenie inwestycyjne. Organ wnosi sprzeciw, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Wniesienie sprzeciwu w formie decyzji, wymaga, zatem przeprowadzenia postępowania mającego na celu stwierdzenie wymienionych wyżej okoliczności. Do decyzji takiej mają zastosowanie wszystkie zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (R. Dziwiński, P. Ziemski Prawo budowlane. Komentarz Dom Wydawniczy ABC wydanie II str. 160) Orzekające w sprawie organy powołały się na treść art. 32 ust. 4a, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Dodanie przez organ I instancji słów "lub nie prowadzi się uproszczonej procedury zgłoszenia robót budowlanych" jest wynikiem interpretacji przepisu art. 28 ust. 1, a nie rzeczywistej treści tego punktu artykułu 32 Prawa budowlanego. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego) bez pozwolenia na budowę, a następnie wystąpienie o to pozwolenie, skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 23.5.2005 sygn. OSK 1659/04, dostępny w Internecie, wyrok, wyrok NSA z 7.12.2005 r II OSK 285/05, wyrok z 7.12.2005 II OSK 286/05, wyrok NSA z 31.1.2006 II OSK 244/05, niepublikowane). Analogicznie należy postąpić w przypadku rozpoczęcia robót podlegających zgłoszeniu. Tym samym umorzenie postępowania w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji, gdy inny organ prowadzi postępowanie w sprawie przekroczenia zakresu robót określonych w zgłoszeniu z 2005 r. nie narusza prawa. (Prawo budowlane pod redakcją Andrzeja Glinieckiego LexisNexis wydanie 1 str. 170 teza 5, wyrok WSA w Opolu z 20.12.2005 r. sygn. II SA/Op 155/05). Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać, że ustawa – Prawo budowlane w art. 80 określa organy administracji architektoniczno – budowlanej i organy nadzoru budowlanego. Zadania administracji architektoniczno – budowlanej wykonują: 1. starosta, 2. wojewoda, 3.Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Art. 82 Prawa budowlanego wprowadza generalną właściwość organów administracji architektoniczno – budowlanej stwierdzając, że do tych organów należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji dotyczy spraw wymienionych w art. 83 ustawy, a dalsze jego zadania określone są w przepisie art. 84 ustawy. Odwołanie od decyzji organu architektoniczno – budowlanego pierwszej instancji, czyli starosty, przysługuje do organu II instancji, którym jest Wojewoda. Stanowi o tym wprost art. 83 ust. 3: Wojewoda jest organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Decyzja organu I instancji została podpisana "Z up. Starosty". Znajduje to podstawę prawną w przepisie art. 38 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który przewiduje, że Starosta może upoważnić m.in. pracowników starostwa do wydawania w jego imieniu decyzji. Podobne uprawnienia posiada Wojewoda. Stosownie do art. 32 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 ze zm.) Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zarzut skarżącego o naruszeniu przepisów o właściwości nie jest, zatem trafny. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia przez organ 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, w którym Sąd uznał, że jako początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, natomiast termin ten jest zachowany przez organ o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem termin uważa się za zachowany m. in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przedstawiony wyżej pogląd zasługuje - w ocenie Sądu - na pełną aprobatę. Ponadto warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05 (publ. ONSAiWSA 2007/1/12), w którym Sąd wyraził pogląd, iż nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia powoduje sytuację, w której termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie. W rozpatrywanej sprawie Starosta otrzymał zgłoszenie [...] grudnia 2007 r, a postanowienie o umorzeniu wysłano do skarżącego [...] stycznia 2008 r. Termin 30 dni dotyczy wniesienia sprzeciwu, a do wydania postanowienia o umorzeniu miałyby zastosowanie ogólne reguły co do terminów załatwiania spraw. Uzasadnia to, na podstawie art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi.