II SA/Bd 361/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Boniewo z dnia 11 lipca 2012 r. nr XVII/110/12 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Dnia 11 lipca 2012 r. Rady Gminy Boniewo, na podstawie m.in. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym lub w skrócie "usg"), podjęła uchwałę nr XVII/110/12 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Sułkówek. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając: I. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 usg poprzez użycie w: § 10 ust. 2, § 20 ust. 1 statutu sołectwa Sułkówek, który stanowi załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego i sołtysa, podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; II. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 usg oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w przedmiotowym statucie: 1. w § 7 - "Organami sołectwa są: 1) zebranie wiejskie; 2) sołtys, którego działalność wspomaga rada sołectwa"- co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 usg; 2. w § 9 - "Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa" - co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 usg, 3. w § 19 "Sołtys jest organem wykonawczym sołectwa" - co stanowi powtórzenie treści art. 36 usg, 4. w § 23 - "Wybory Sołtysa i członków rady sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym" - co stanowi modyfikację treści art. 36 ust. 2 usg; III. istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 usg poprzez wskazanie w § 10 ust. 2 przedmiotowego statutu, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy: w zakresie sformułowania "wybieranie i" sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, pomimo tego, iż ustawa o samorządzie gminnym określa w art. 36 usg, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, IV. istotne naruszenie prawa materialnego art. 36 ust. 1 usg poprzez wskazanie w § 22 ust. 3 przedmiotowego statutu, że "Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 20 % mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Gminy" oraz w § 22 ust. 5 "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się w odstępie 30 minut od terminu zwołania pierwszego zebrania bez względu na liczbę obecnych na zebraniu" - pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum; V. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 usg poprzez wskazanie w § 20 ust. 1 pkt 8 przedmiotowego statutu, że do obowiązków i kompetencji sołtysa należy: w zakresie sformułowania "uczestniczenie w sesjach Rady Gminy i", podczas, gdy z ustawy wynika, że organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy (sołtys) może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady. W oparciu o ww. zarzuty, Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł o stwierdzenie nieważności § 7, § 9, § 10 ust. 2 - w zakresie użytego sformułowania "W szczególności", § 10 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania "wybór i", § 19, § 20 ust. 1 w zakresie sformułowania "w szczególności", § 20 ust. 1 pkt 8 w zakresie sformułowania "uczestniczenie w sesjach Rady Gminy i", § 22 ust. 3 i 5 oraz § 23 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały - statutu sołectwa Sułkówek. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Boniewo uznała jako uzasadniony zarzut istotnego naruszenia prawa w zakresie wskazanym przez Prokuratora Rejonowego we Włocławku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 usg, zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 ust. 1 usg, zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 usg, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 usg, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 usg stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 usg). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 usg przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 usg, który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 usg, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 usg, określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 usg i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 usg) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 usg i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.). W niniejszej sprawie Rada Gminy Boniewo podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła uprzednio konsultacji z mieszkańcami sołectwa Sułkówek, którego statut uchwaliła. W przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę dokumentach nie ma żadnego dowodu potwierdzającego dokonanie tej czynność, a w udzielonej przez Wójta Gminy Boniewo, pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r., odpowiedzi na wezwanie Sądu o dostarczenie całej dokumentacji związanej z uchwaleniem przedmiotowego statutu, w szczególności dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectwa, organ poinformował, że nie ma dokumentacji dotyczącej uchwalenia statutu sołectwa Sułkówek, oświadczając przy tym wyraźnie, że przed uchwaleniem przedmiotowego statutu nie przeprowadzono konsultacji, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 usg. W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 usg, co jak wykazano stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 usg, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.