II SA/Bd 362/13

Dnia 9 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi M. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w katastrze numerami działek [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym Z., zapisanej w KW nr [...] stanowiącej własność Gminy L., w wyniku którego powstały działki gruntu: - oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] m2, położona w granicach terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, - oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] m2, położona w granicach terenów przeznaczonych pod drogę publiczną - gminną, - oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] m2, położona w granicach terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, - oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] m2, położona w granicach terenów przeznaczonych pod drogę publiczną - gminną. Na wniosek M. i J. R. z dnia [...] lipca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy L. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na fakt, że podział zatwierdzony przedmiotową decyzją był zgodny z planem miejscowym, co pozwalało na jego przeprowadzenie. M. i J. R. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że organ orzekający wydając orzeczenie w sprawie naruszył zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 7 k.p.a. oraz naruszył dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto wskazali, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być interpretowane w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności - także właścicielom działek sąsiadujących z działkami podlegającymi podziałowi, w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Przyjęcie przeciwnej koncepcji prowadziłoby ich zdaniem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz w tym kontekście zasady ochrony własności wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. i J. R. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie wykazali, że wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wyłącznie wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej podziałem żadnego tytułu prawnego. M. i J. R. są zaś właścicielami działki nr [...], która jedynie sąsiaduje z nieruchomościami objętymi podziałem. Zatem nie byli stronami postępowania podziałowego. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że skarżący mają interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu decyzji podziałowej. Organ wskazał też, że argumentacja skarżących odnośnie pozbawienia ich dokonanym podziałem dostępu do drogi publicznej jest bezzasadna, bowiem nieruchomość ich ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ul. L. Organ podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrujące w I instancji wniosek powinno było w pierwszej kolejności rozważyć, czy wnioskodawcy posiadają legitymację czynną do złożenia przedmiotowego wniosku, czego jednak nie uczyniło. Jest to o tyle istotne, że tylko podmiot mający interes prawny, którego źródłem są normy prawa materialnego, a więc mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., może skutecznie wnosić o merytoryczne rozpoznanie swojego żądania poprzez uruchomienie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Interesu prawnego zaś, do którego odwołuje się wspomniany przepis, nie można przy tym domniemywać. Upatrywać go więc należy w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji po stronie wnioskodawców uniemożliwia organowi merytoryczne odniesienie się do argumentów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgadzając się z w/w rozstrzygnięciem M. i J. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie przez organ odwoławczy w procesie wydania zaskarżonej decyzji; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie sygnału skarżących, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnoszą, została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez bierność organu w procesie przeprowadzania postępowania, dowodowego, przez co zlekceważony został słuszny interes strony; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący przez fakt, że są tylko właścicielami działki sąsiedniej i z przyczyn oczywistych nie mogli być stroną postępowania podziałowego działki [...], nie mają interesu prawnego, który uprawniałby ich do kwestionowania tej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym; - art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy o drogach publicznych, ewentualnie w zw. z art. 136 § 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 115 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że problem utraty dostępu z działki skarżących do dawnej ul. Ś. (działka [...]) pojawił się w momencie uchwalenia przez gminę L. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ujawnił się w momencie, gdy skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji podziałowej działki nr [...], której są właścicielami. Wówczas powzięli informację, że dojazd od ul. Ś. nie istnieje. Działka nr [...] (obecnie [...] i [...]) powstała w wyniku decyzji podziałowej na wniosek p. D. W decyzji podziałowej zaliczona była jako działka z przeznaczeniem pod nowo utworzone ulice. W decyzji tej stwierdza się też, że nieruchomość z mocy prawa podlega przejęciu na własność Gminy L., a jej podział nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 98 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe z nieruchomości, z której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Działka nr [...] (dawna ul. Ś.) była zaś przeznaczona pod drogę publiczną. Skoro w sprawie ul. Ś. nie podjęto uchwały o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych, wówczas gmina, która wydała decyzję wywłaszczeniową, w myśl art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinna wszcząć procedurę określoną w art. 136 ust. 2 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących, ich interes prawny wynika z okoliczności, że są oni właścicielami nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki będącej przedmiotem podziału. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie byli stronami w zwykłym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego. Ustawodawca określił definicję strony w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Trzeba wskazać, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Wobec tego interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji skonkretyzowanego podmiotu prawa. Interes prawny powinien się więc wyrażać w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. "Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny" (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, publ. LEX 43360, podobnie postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1247/97, publ. LEX 32727). Wskazać należy, że w przypadku podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z jej art. 97 ust. 1 i 1a podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący powinien dołączyć do wniosku m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny (ust. 1a pkt 1). Oznacza to, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 1016/03, Legalis; wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, LEX nr 159259; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/00, Legalis). W przedmiotowej sprawie zaś brak jest takiej normy prawnej, z której skarżący mogliby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Sam fakt podziału przedmiotowych nieruchomości nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponowali skarżący. Z tych względów nie mogli być oni uznani za stronę postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r., sygn. akt II/Gd 941/99, ONSA 2002/4/155; z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69; z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 159259; z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 82813; z dnia 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1024/99, niepubl. w zbiorze urzędowym). W konsekwencji zaś osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Skarżący są właścicielami działki nr [...], która jedynie sąsiaduje z nieruchomościami objętymi podziałem. Zatem nie byli oni stronami postępowania podziałowego. Wbrew stanowisku skarżących sam fakt posiadania nieruchomości sąsiedniej nie daje im legitymacji do udziału w postępowaniach dotyczących podziału nieruchomości, których właścicielem lub wieczystym użytkownikiem jest inny podmiot. Takie stanowisko jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane. Właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 3467/95, publ. ONSA 1997/4/180; wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99 - niepubl.; wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, publ. ONSA 2002/2/69). Co istotne, podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wyłącznie wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej podziałem żadnego tytułu prawnego (wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 81/10). Decyzja podziałowa wydana w niniejszej sprawie dotyczyła tzw. podziału geodezyjnego. Podział ten nie wywoływał zmian podmiotowych w przedmiocie prawa własności, które następują w przypadku podziału prawnego, a jedynie dokonywał podziału ewidencyjnego dzielonej działki. Była to zatem kwestia czysto wewnętrzna, dotycząca jedynie interesu prawnego właściciela podzielonej działki. Wyjątkowo, w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim przypadku, gdy dokonanie podziału nieruchomości wywrze wpływ na zakres ich uprawnień wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie wskazano, że sytuacja taka może nastąpić w przypadku posiadania służebności na działce podlegającej podziałowi, bądź w przypadku, gdy w wyniku dokonania podziału zaistnieje konieczność ustanowienia służebności na działce sąsiedniej, wówczas właściciel tej działki może mieć interes w postępowaniu podziałowym, bowiem podział nieruchomości skutkować będzie ograniczeniem jego prawa własności poprzez ustanowienie służebności. Skarżącym nie przysługuje żadne prawo do nieruchomości podlegającej podziałowi, a dokonanie podziału nie wpłynie na ograniczenie przysługującego im prawa własności nieruchomości. Z wydanej w tej sprawie decyzji nie wynikają dla skarżących bezpośrednio żadne uprawnienia lub obowiązki. Skarżący wskazywali, że dokonany podział nieruchomości pozbawił ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej (ul. Ś.). Na gruncie powyższego wskazać należy, że nieruchomość skarżących ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ul. L. i posiada urządzone zjazdy na nieruchomość z drogi publicznej. Sytuacja mogłaby być natomiast inna, gdyby podział nieruchomości rzeczywiście pozbawił skarżących dostępu do drogi publicznej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Wskazać należy, że zdarzenia przyszłe i niepewne, nie stanowią o interesie prawnym, mogą jedynie wykazywać interes faktyczny, który nie daje uprawnień strony. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA 1106/97, opublikowany: LEX nr 43360; wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., w sprawie o sygn. akt IV SA 2085/98, opublikowany: LEX nr 55752). Wskazać należy, że również wszelkie ograniczenia sposobu zagospodarowania terenów – a więc takie, których źródłem nie są konkretne przepisy prawa – nie dają podstawy do uznania ich właścicieli, użytkowników wieczystych, zarządców, czy sąsiadów za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoby takie mogą mieć w takim postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, który jednak nie daje przymiotu strony postępowania. Przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości nie przysługuje zgodnie z kryterium geograficznym – a więc z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, która ma ulec podziałowi. W świetle powyższego brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. W konsekwencji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie dokonane przez organ w II instancji w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było zasadne. W sytuacji zatem, gdy skarżący twierdzą, że kwestionowana przez nich decyzja podziałowa narusza prawo cywilne, bo narusza ich prawa – jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej – to mogą oni jednie rozważyć celowość wystąpienia ze stosownym powództwem cywilnym. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze z uwagi na to, iż zmierzały do wykazania istnienia po stronie interesu prawnego, nie mogły zostać uznane za zasadne. Natomiast zarzut naruszenia art. 10 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na brak po stronie skarżących analizowanego wcześniej interesu prawnego, również nie mógł zostać uwzględniony. W szczególności należy podkreślić to, że wskazuje on szczególny tryb dotyczący pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii i pozbawienie to nie może nastąpić w szczególności w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie w decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. Aby jednak w ogóle badać tę kwestię w sposób merytoryczny, organy najpierw musiałyby ustalić, że skarżącym przysługuje interes prawny, co w przedmiotowej sprawie w sposób kategoryczny należy wykluczyć. Z przytoczonych względów skarga podlegała na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.