II SA/Bd 367/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 30 czerwca 2011r. nr X/177/2011 w przedmiocie opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 30 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Nakle, działając na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) podjęła uchwałę Nr X/177/2011 w sprawie opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Nakło nad Notecią. W § 4 ust. 1 uchwały Rada ustaliła opłatę miesięczną za świadczenia przedszkolne przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości 7,22% minimalnego wynagrodzenia za pracę za każde dziecko. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 wysokość opłaty ulega zaokrągleniu do pełnych złotych w ten sposób, że końcówkę opłaty wynoszącą mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówkę opłaty wynoszącą 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. W świetle § 5 ust. 1 uchwały, w/w opłata wnoszona jest w terminie do 15 dnia danego miesiąca, § 5 ust. 2 zaś reguluje kwestię odsetek od nieterminowych wpłat. § 6 i 7 regulują odpowiednio – kwestię opłat w miesiącach wakacyjnych oraz opłat za wyżywienie. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w skardze z dnia 5 marca 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zakwestionował powyższe zapisy. Zarzucając naruszenie przepisów art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 4, § 5, § 6 i § 7 uchwały. W uzasadnieniu strona skarżąca wywodziła, że podstawę prawną wydania przedmiotowego aktu prawa miejscowego stanowią art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Przepis art. 14 ust. 5 przyznaje radzie miasta/gminy kompetencję do ustalenia wysokości "opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2". Natomiast zgodnie z przywołanym art. 6 ust. 1 pkt 2 przedszkole publiczne "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". W treści § 2 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska nie ustaliła ściśle wysokości opłat, ale wskazała sposób jej wyliczenia jako procent minimalnego wynagrodzenia za pracę. Taka regulacja, zdaniem skarżącego, jest sprzeczna z treścią upoważnienia, gdyż rada powinna ustalić wysokość opłaty, która odpowiada cenie świadczeń publicznych: "wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę" (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach – Dz.U. nr 97, poz. 1050 z późn. zm.). W konsekwencji zapisu uchwały, wysokość opłaty podlegać będzie zmianom zależnym od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą publiczną. Wysokość opłaty ma realizować zasadę ekwiwalentności - odpowiadać kosztom usług. Jak wskazała strona skarżąca, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem oznacza wzrost jej przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia. Zwrócono przy tym uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym rada nie posiada uprawnienia do nałożenia opłaty o charakterze stałym (w formie opłaty procentowej) za korzystanie z przedszkola. Strona skarżąca zauważyła, że opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w ich przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia. W ocenie skarżącego, art. 14 ust. 5 wyklucza także wprowadzone mocą § 4 ust. 2 badanej uchwały zaokrąglenia opłat, gdyż powinny być one określone konkretnymi jednostkami pieniężnymi. Na poparcie swojego stanowiska w zakresie § 4 uchwały, Wojewoda przytoczył stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto organ nadzoru podniósł, że rada miasta nie może w przedmiotowej uchwale zamieszczać postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 14 ust. 5 ustawy. W związku z powyższym, uchylenia wymagają również § 5, § 6 i § 7, jako nie znajdujące oparcia w upoważnieniu ustawowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nakle nad Notecią wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodziła, że dokonano ustalenia opłaty procentowej w stosunku do minimalnego wynagrodzenia, ze względu na słuszność i zasadność takiego rozwiązania pod względem ekonomicznym. Przyjęcie takiej zasady powoduje, iż opłata automatycznie aktualizuje się w przypadku zmiany wysokości minimalnego wynagrodzenia, bez potrzeby uchwalania jej zmiany. Przyjęcie jako podstawę obliczenia wysokości minimalnego wynagrodzenia, które jest istotnym elementem w całej gospodarce, daje wyraz adekwatności do zachodzących zmian gospodarczych, które bezpośrednio także wpływają na sytuację ekonomiczną przedszkola, w konsekwencji na kalkulację odpłatności za zajęcia prowadzone ponad podstawę programową, tj. ponad wymiar 5 godzin dziennie. Taki sposób ustalenia wysokości opłaty nie uchybia, zdaniem Rady, dyspozycji przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. Organ bezspornie ustalił wysokość opłaty, a zatem spełnił wymóg ustawowy. Z przepisu nie wynika, aby koniecznym warunkiem było ustalenie w uchwale opłaty wyrażającej się z góry w określonej kwocie pieniężnej. Przyjęcie wskaźnika procentowego i podstawy minimalnego wynagrodzenia jest ustaleniem wysokości opłat za świadczenia w myśl ustawy. Strona podniosła ponadto, że w orzecznictwie sądowym nie rozstrzygnięto dotychczas zupełnie jednoznacznie, czy opłaty za przedszkola mają charakter daniny publicznej, czy też ceny (cywilnoprawnego wynagrodzenia za usługę). Trafny jest pogląd, że opłatę za korzystanie z przedszkoli należy zaliczyć do opłat za usługi zakładów publicznych (opłat użytkowania), które wykazują wiele podobieństw z cenami, a różnią się dość wyraźnie od podatków – tak: M. Pilich, Komentarz do ustawy o systemie oświaty, ABC 2012. Zbliżony charakter do ceny nie przesądza, w opinii organu, o zastosowaniu do opłat ustawy o cenach, na którą powołuje się skarżący. Również ustalenie zasad zaokrąglania końcówek opłat zdaniem Rady mieści się w kompetencji ustawowej, zawartej w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. i zapis ten należy traktować jako element ustalenia wysokości opłaty. Odnośnie pozostałych zapisów uchwały – ich zawarcie miało na celu osiągnięcie przejrzystości za co i kiedy jest pobierana opłata. Zdaniem organu, uregulowania zawarte w uchwale nie stanowią naruszenia prawa, a z pewnością istotnego naruszenia, za które należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Należy dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 tej ustawy - rozstrzygając w granicach sprawy - Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też przywołaną w niej podstawą. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie, z czego skorzystał w niniejszej sprawie Wojewoda. Po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a., w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto zaś między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zagadnienia będące przedmiotem rozstrzyganej sprawy w sposób jednoznaczny reguluje ustawa o systemie oświaty. Zgodnie z jej art. 6 ust. 1, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W świetle art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący posiada kompetencję do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w art. 6 ust. 1 pkt 2. Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu NSA z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Istotą opłaty - w tym przypadku ustalanej przez miasto za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez to miasto - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku ze wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Opłata stanowi zatem instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Podstawą rozróżnienia danin publicznych, zatem rozróżnienia podatków od opłat jest, jak już wskazano, koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 575/10, opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to, co zawarte zostało już w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza unormowanie zawarte w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, przekraczające bezpłatny wymiar czasowy opieki oferowanej przez przedszkole publiczne. Sposób ustalenia odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej. Kalkulacja wysokości opłaty nie w oparciu o rzeczywiście świadczone usługi przedszkolne, a o wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę, w sposób jasny wymagań tych nie spełnia. Jak słusznie stwierdził organ nadzoru, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem, oznacza zmiany jej wysokości zależne od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą (w tym przypadku wzrost przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia za pracę). Mechanizm kalkulacji opłaty wprowadzony przez zaskarżoną uchwałę stanowi zatem nie tylko naruszenie zasady ekwiwalentności ceny w stosunku do otrzymanego świadczenia publicznego (vide wyrok WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Sz 509/10), ale również stoi w sprzeczności z art. 14 ust. 5 u.s.o., jednoznacznie przyznającym organowi delegację do ustalenia wysokości opłaty, a nie konstruowania w tym zakresie wzoru opartego o zmienne pozostające bez związku z przedmiotowym świadczeniem. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt OSK 950/10, LEX nr 745387), w którym sąd ten stwierdził, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę narusza konstrukcję i cel tego przepisu. Wprawdzie teza ta została odniesiona do treści art. 34b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 z poźn. zm.), jednakże istotne podobieństwo tego unormowania prawnego i zamieszczonego w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnia Sąd w przedmiotowej sprawie do przeniesienia tego poglądu na jej grunt (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 530/11). Za jednostkę pozwalającą na zachowanie ekwiwalentności świadczeń w odniesieniu do opieki przedszkolnej oraz rzetelnego wyliczenia jej kosztu należałoby uznać pojedynczą godzinę. Koresponduje to z systemem przyjętym przez ustawodawcę, który wprowadził taką jednostkę dla ustalenia czasu bezpłatnego nauczania w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oraz z określeniem zakresu opieki nie podlegającego opłacie w § 2 przedmiotowej uchwały. Kalkulację opłaty za świadczenia przekraczające wymiar bezpłatnej opieki przedszkolnej należy więc oprzeć o rzeczywistą sumę godzin nadliczbowych, w jakich dziecko podlegało opiece. Brak jest ponadto podstaw do zamieszczenia w przedmiotowej uchwale zapisu dotyczącego zaokrąglania wysokości opłaty, bowiem art. 14 ust. 5 u.s.o. nie upoważnia organu stanowiącego do zaokrąglania opłat do pełnego złotego. Powinny być one określone konkretnymi jednostkami pieniężnymi, stanowiącymi dokładny ekwiwalent otrzymanego świadczenia. W odniesieniu do zarzutu braku oparcia w upoważnieniu ustawowym dla zapisów § 5, § 6 i § 7 Sąd wyjaśnia, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza unormowanie zawarte w ustawie, na podstawie której zostało wydane, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. W przepisach ustawy o systemie oświaty brak jest upoważnienia dla w/w zapisów. Należy je zatem uznać, podobnie jak zapis § 4, za naruszające prawo. Ponadto organ stanowiący w przedmiotowej uchwale, zarówno w tytule jak i treści, używa sformułowania "opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową". W obecnym stanie prawnym, od dnia 1 września 2010 r., na mocy art. 1 pkt 2 oraz art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), wprowadzenie opłat za wychowanie, naukę i opiekę w przedszkolu możliwe jest po przekroczeniu liczby godzin bezpłatnej opieki wyrażonej w uchwale, a nie za świadczenie wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W oparciu o przytoczoną wyżej argumentację, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 4, § 5, § 6 i § 7 wydana została z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na błędnym określeniu odpłatności za świadczenia wykraczające poza bezpłatny czas opieki w ramach wychowania przedszkolnego oraz przekroczeniu upoważnienia ustawowego. W związku z dotknięciem wadą prawną znacznej części zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości oraz, stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.