II SA/Bd 37/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz ( spr ) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ na uchwałę Rady Gminy Osielsko z dnia 5 listopada 2010 r. nr IX/86/10 w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt. 6, pkt 7 i ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 1, pkt. 2, pkt 3, oraz § 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz – Północ zaskarżył uchwałę Rady Gminy Osielsko nr IX/86/10 z dnia 5 listopada 2010 r., podjętej w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Osielsko, w części dotyczącej jej § 3 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 1-3 oraz § 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3. Zaskarżonym zapisom uchwały zarzucił naruszenie przepisów art.9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. 2015.1390 – dalej "u.p.p.r.") poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nieuprawnioną modyfikację niektórych przepisów tej ustawy. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, że niezgodne z u.p.p.r. jest: 1) określenie w § 3 ust. 1 uchwały, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą w szczególności przedstawiciele wymienionych podmiotów, przy czym w pkt 1-4 wymieniono podmioty tylko z Osielska oraz z terenu gminy Osielsko, zaś w pkt 7 Kuratorską Służbę Sądową Sądu Rejonowego w Bydgoszczy, co stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r., a żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą taki zespół, a w konsekwencji rada nie ma kompetencji do ustalania jego składu poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu 2) wskazanie w § 3 ust. 4 uchwały o przedstawicieli jakich podmiotów Wójt może poszerzyć skład Zespołu, co niezgodne jest z treścią art. 9a ust. 5 u.p.p.r. i stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowania ustawowego, albowiem zgodnie z tym przepisem w skład zespołu mogą wchodzić również prokuratorzy, 3) określenie w § 4 ust. 1 oraz w § 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 uchwały przypadków, które umożliwiają odwołanie członka Zespołu, przewodniczącego Zespołu oraz zastępcy przewodniczącego Zespołu, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ podzielił w całości zarzuty skargi i wniósł o umorzenie postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej "u.s.g.") stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Osielsko oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uznać, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo w zaskarżonej części, co w sprawie jest bezsporne. Zakwestionowany § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że w skład zespołu wchodzą w szczególności przedstawiciele: 1) GOPS; 2) szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina; 3) Gminnej Przychodni w Osielsku; 4) Posterunku Policji w Osielsku; 5) Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; 6) organizacji pozarządowych działających na terenie gminy Osielsko; 7) Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Bydgoszczy. Regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a pkt 15, ustawy źródłowej (u.p.p.r.), który stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Brak jest zatem upoważnienia do określania składu zespołu, który zresztą został określony niezgodnie z art. 9a ust. 2, 3 i 5 ustawy, albowiem po pierwsze ogranicza on krąg wymienionych podmiotów tylko do tych działających na terenie gminy Osielsko, a nadto pomija możliwość wejścia w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określonych w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W uchwale zawarto co prawda § 3 ust. 4, zgodnie z którym "w uzasadnionych przypadkach Wójt może poszerzyć skład Zespołu o przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 5 ustawy", zapis ten wprowadza jednak tyle niedozwoloną co niedookreśloną klauzulę uzasadnionego przypadku, podczas gdy art. 9a ust. 5 u.p.p.r. nie wspomina o dodatkowych warunkach włączenia w skład zespołu interdyscyplinarnego wymienionych w nim podmiotów. Z uwagi na to, że w sposób niedopuszczalny modyfikuje on uregulowanie ustawowe, zapis ten również uznać należy za istotnie naruszający prawo. Zasadny jest też zarzut nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego poprzez określenie Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Bydgoszczy jako podmiotu wchodzącego w skład zespołu, podczas gdy w art. 9a ust. 4 mowa jest wprost o kuratorach sądowych. W § 4 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że odwołanie członka Zespołu może nastąpić na uzasadniony wniosek podmiotu, o którym mowa w § 3 pkt 1 i 4 (pkt 1), w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole (pkt 2) oraz w przypadku nieuzasadnionej absencji w posiedzeniach zespołu (pkt 3). Powyższe przekracza zakres delegacji ustawowej, określony w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., który nie wskazuje kompetencji radzie gminy do określenia przypadków skutkujących odwołaniem członków zespołu interdyscyplinarnego, lecz wskazuje kompetencje do określenia trybu i sposobu ich odwoływania, a więc procedury pozbawienia członkostwa w zespole. Z tego samych powodów należało stwierdzić nieważność § 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 uchwały. Pierwszy z zapis odwołuje się do § 4 ust. 1 uchwały w kwestii przypadków, w których można odwołać przewodniczącego zespołu, § 8 ust. 3 uchwały odnosi powyższe do zastępcy przewodniczącego. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania wskazać należy, że uchylenie lub zmiana uchwały jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje przyjęcie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od jej podjęcia. Uchylenie uchwały wywołuje skutki ex nunc, czyli od daty uchylenia, zaskarżony przepis obowiązywał bowiem do dnia uchylenia i mógł być w tym czasie stosowany, rodząc określone skutki prawne. Stwierdzenie nieważności aktu natomiast wywołuje skutki ex tunc, czyli wstecz, od daty uchwalenia uchwały, nieważność której stwierdzono. Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że § 3 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 1-3 oraz § 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają wskazane przepisy u.p.p.r. W konsekwencji orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.