II SA/Bd 371/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zarządzeniu egzaminu komisyjnego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] października 2012 r. P. P. wystąpił z podaniem o zarządzenie ponownego egzaminu komisyjnego z przedmiotów "Metodologia historii sztuki" oraz "Warsztat badawczy historyka sztuki". Prodziekan Wydziału Nauk Historycznych [...] w T. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] podjętą na podstawie § 35 ust. 1-3 Regulaminu Studiów Uniwersytetu [...] w T. zarządził egzamin komisyjny z przedmiotu "Warsztat badawczy historyka sztuki" poprzez sprawdzenie złożonej pracy pisemnej przez komisję egzaminacyjną. Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. P. P. wniósł odwołanie od wyżej wskazanej decyzji domagając się jej uszczegółowienia przez wyłączenie ze składu komisji egzaminacyjnej dr K. L., dokonanie oceny pracy pisemnej przez porównania jej z pracami innych studentów oraz dołączenie zebranej przez skarżącego dokumentacji dotyczącej nierzetelności egzaminowania i prowadzenia zajęć dydaktycznych z tego przedmiotu. Prorektor [...] ds. Studenckich i Polityki Kadrowej w T. po rozpatrzeniu odwołania P. P. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że prawidłowo został zakwalifikowany wniosek strony o ponowne przeprowadzenie egzaminu komisyjnego, bowiem zarządzono egzamin komisyjny, określając jego termin, formę oraz skład komisji egzaminacyjnej. P. P. złożył skargę na wskazane wyżej rozstrzygnięcie Prorektora [...] ds. Studenckich i Polityki Kadrowej w T. z żądaniem jego uchylenia jako naruszającego prawo oraz wniósł o wyrażenie zgody na ponowne przystąpienie do egzaminu komisyjnego. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] w T. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że jego decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Dziekana, nie jest decyzją w rozumieniu prawa administracyjnego, lecz stanowi jedynie przejaw władztwa wewnętrznego uczelni, który jest wyłączony spod kognicji sądownictwa administracyjnego. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje zaś możliwość wydawania decyzji administracyjnych wyłącznie w sprawach ściśle tam określonych. Wśród nich nie mieści się jednak kwestia wyrażenia zgody na egzamin komisyjny. Decyzja taka należy do aktów wewnętrznych uczelni związanymi z tokiem studiów. Podniesiono, że sprawy wyrażenia zgody na egzamin komisyjny nie mają charakteru spraw indywidualnych, wobec czego nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa wyrażenia zgody na egzamin komisyjny nie należy zatem do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż ocena merytorycznej zasadności skargi przez sąd administracyjny poprzedzona jest zawsze badaniem spełnienia wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a.). Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku, gdy sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, sąd odrzuca skargę. Zakres właściwości sądów administracyjnych wyznaczony zaś został przez katalog zawarty w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten zawiera wskazanie tych form działalności organów administracji publicznej, które podlegają kontroli pod względem legalności sprawowanej, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, przez sądy administracyjne. Kontroli takiej podlegają m.in. decyzje administracyjne jak też inne niż decyzje czy postanowienia, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks ten normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny, tj. regulują taki stosunek prawny, w którym jednym z uczestników jest organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sprawę administracyjną definiuje się w doktrynie "jako kwestię istnienia stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy prawnej, wymagającej dla uwolnienia swojej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji dokonanej w formie aktu wydanego przez właściwy organ administracyjny (patrz: T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna Zakamycze 2004, str. 35). Działalność administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) nie ogranicza się tylko do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych o charakterze władczym, jednostronnym nakierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych ale obejmuje również inne zdarzenia niepodlegające reżimom kodeksu postępowania administracyjnego, zaliczanymi w doktrynie i orzecznictwie do aktów wewnątrzzakładowych. Aktem administracyjnym wewnątrzzakładowym jest jednostronne działanie prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, nie stanowiących o nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu tego stosunku (E.Ochendowski: Zakład Administracyjny jako podmiot administracji państwowej. Poznań 1969, str. 214; patrz również glosa L. Żukowskiego OSP 2000, nr 12, str. 612-615). Zważywszy na autonomię szkół wyższych, "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji. Nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że uniwersytet, tak jak każda uczelnia wyższa, jest zakładem administracyjnym. Jest to, więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej u.s.w), do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Art. 169 ust. 10 i 11 u.s.w. dotyczy decyzji w sprawie przyjęcia na studia, zaś art. 196 ust. 3 u.s.w. odnosi się do decyzji w sprawie przyjęcia na studia doktoranckie. W przedmiotowej sprawie należało rozważyć zagadnienie, czy decyzje podjęte przez organy uczelni - Dziekana, a następnie Rektora Uniwersytetu [...] w T. są takimi, do których należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i czy podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że szkoła wyższa jak już wyżej wskazano jest zakładem administracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13 października 2003 r. (OPS 5/03, ONSA 1/2004, poz. 9), "istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu co do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze (...)". Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 października 2005 r. (SK 39/05, OTK-A 9/2005, poz. 99), podkreślił, że "nie wymagają wydania indywidualnej decyzji jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach władztwa zakładowego, które nie wpływają na sam byt tego stosunku, tzw. akty wewnętrzne" (zob. również J. Homplewicz: Glosa do postanowienia z 31.VIII.1984, SA/Wr 357/84, PiP 5/1985, s. 135). Innymi słowy, dla wskazania, czy w danej sprawie wydana winna być indywidualna decyzja, pomocne jest przeprowadzenie rozumowania sprowadzającego się do oceny wpływu analizowanej kwestii na status, a dokładnej: powstanie, trwanie, przekształcenie i wygaśnięcie statusu, użytkownika zakładu. Wskazać dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2007r. (I OSK 478/07) wyjaśnił, że sprawy ocen, trybu zaliczeń przedmiotów i semestrów dotyczą stosunków "wewnątrz" zakładu i są rezultatem wykonywania władztwa zakładowego w stosunku do studentów – użytkowników zakładu i te rozstrzygnięcia podlegają weryfikacji tylko w trybie i na zasadach określonych w statucie Uczelni i regulaminie studiów, a w konsekwencji decyzje podjęte w takich sprawach nie podlegają jurysdykcji sądowej. Podobnie Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 20 lipca 2011r. (III SA/Kr 327/11 zajął stanowisko, zgodnie z którym "szkoła wyższa jest zakładem publicznym, w którym podejmowanie aktów dotyczących destynatariuszy - użytkowników zakładu (w tym przypadku studentów), podlega dwóm reżimom prawnym. Akty administracyjne wywierające skutek "na zewnątrz", czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, są wydawane na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i zaskarżalne do sądu. Inaczej jednak wygląda sprawa podejmowania przez organy zakładu publicznego aktów o charakterze wewnętrznym, regulujących stosunki wewnątrz zakładu publicznego, wydawanych w oparciu o akty normatywne i w wykonaniu ustawowych kompetencji tych organów. Takie sprawy - jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które nie wypływają na sam byt tego stosunku nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych, a co za tym idzie nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego". Tutejszy sąd podziela przytoczone wyżej zapatrywania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrażenie zgody na ponowne przystąpienie do egzaminu komisyjnego. Rozstrzygnięcia w tych kwestiach należy bez wątpienia zakwalifikować jako rozstrzygnięcia o charakterze wewnętrznym. Na skutek ich wydania student objęty władztwem zakładowym, ma ustalony sposób zaliczenia przedmiotu. Ustalenie tego zakresu nie posiada bezpośredniego związku z kwestią, czy zainteresowany jest destynariuszem zakładu, nie powoduje to przekształcenia ani ustania istniejącego stosunku zakładowego. Innymi słowy, wydane rozstrzygnięcia nie mają wpływu na status skarżącego jako destynariusza zakładu. Dlatego też brak jest podstaw do tego, by wydawane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia podnosić do rangi decyzji podlegających kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga natomiast, że w przypadku, gdyby nastąpiło skreślenie skarżącego z listy studentów, takie rozstrzygnięcie, jako pozbawiające skarżącego przymiotu użytkownika zakładu, mogłoby być poddane kontroli sądowej. Taka konstrukcja zapewnia ochronę praw skarżącego. W ewentualnym postępowaniu sąd władny byłby, bowiem do kontroli spełnienia przesłanek skreślenia z listy studentów. W takim stanie rzeczy nie jest dopuszczalne poddawanie wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego, ze względu na okoliczność, że nie mieszczą się one w sferze jego właściwości. Na marginesie niniejszej sprawy sąd zauważył, że organ doręczając decyzję rektora błędnie pouczył skarżącego, że przysługuje mu skarga do sądu administracyjnego. Takie błędne pouczenie nie może jednak mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.