II SA/Bd 371/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura P. A. R. i M. R. w C. z siedzibą w G. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].AR/DM, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...](siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o ARiMR), § 13r ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4 i ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie RM z 27.01.2015 r.), po rozpatrzeniu odwołania Z. sp. z o.o. w Z. (dalej powoływana jako skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w G. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie przyznania pomocy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...].10.2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Z wniosku wynikało, że skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy publicznej do powierzchni 1343,39 ha upraw rolnych, na której w roku 2018 wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy. Organ wskazał, że wnioskodawca w sekcji V formularza wniosku "Oświadczenie dotyczące kategorii prowadzonego gospodarstwa (przedsiębiorstwa)" oświadczył, że prowadzi gospodarstwo, które w rozumieniu przepisów załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz.UEL 193 z 1.7.2014, str. 1) spełnia kryterium przedsiębiorstwa nienależącego do żadnej z powyższych kategorii. Tym samym strona stwierdziła, że nie spełnia kryterium "mikroprzedsiębiorstwa". W dniu [...].12.2018 r. Kierownik BP ARiMR z siedzibą w G. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznaniu pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podstawę odmowy przyznania wnioskowanej pomocy stanowi niespełnienie przez skarżącą warunku określonego w § 13r ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z 27.01.2015 r. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 9 K.p.a. Dyrektor OR ARiMR nie uwzględnił odwołania i przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako aktu prawnego określającego warunki, jakie muszą zostać spełnione w celu uzyskania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez niekorzystne zjawiska atmosferyczne. Organ zwrócił uwagę, że przepisy rozporządzenia nie pozostawiają organom ARiMR żadnej swobody decyzyjnej co do rozstrzygania spraw wnioskodawców, którzy nie spełniają wszystkich warunków określonych dla uzyskania pomocy. Organ I instancji, na podstawie złożonego przez producenta rolnego wniosku oraz złożonych wraz z nim załączników stwierdził, że nie spełnia on warunku określonego w § 13r ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z 27.01.2015 r., tj. nie jest mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Tym samym stronie nie mogła zostać przyznana pomoc finansowa dla producenta rolnego, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Organ odwoławczy nie uwzględnił zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W sekcji V formularza wniosku "Oświadczenie dotyczące kategorii prowadzonego gospodarstwa (przedsiębiorstwa)" skarżąca oświadczyła, że prowadzi gospodarstwo, które w rozumieniu przepisów załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 1.7.2014, str. 1) spełnia kryterium przedsiębiorstwa nienależącego do żadnej z powyższych kategorii. Tym samym skarżąca sama stwierdziła, że jest producentem rolnym nie będącym: mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. W ocenie organu odwoławczego deklaracja strony była jednoznaczna i nie budziła wątpliwości co do swojej poprawności. Organ pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw, aby kwestionować prawidłowość deklaracji wnioskodawcy w tym zakresie i prowadzić działania służące rekonstrukcji stanu faktycznego, tj. zmierzające do weryfikacji statusu strony jako przedsiębiorstwa należącego lub nie należącego do segmentu mikroprzedsiębiorstw, małych albo średnich przedsiębiorstw. Odpowiedzialność za treść wniosku ponosi wnioskodawca. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie wnioskodawcy o tym, że zaznaczenie w formularzu wniosku o przyznanie pomocy w sekcji V, że jest "przedsiębiorstwem nienależącym do żądnej z powyższych kategorii", będzie skutkować odmową przyznania pomocy. Organ pierwszej instancji poinformował stronę o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, tj. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonym żądań, zgodnie z art. 10 K.p.a., jednakże skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Z. sp. z o. o. w Z. zarzuciła jej naruszenie: - art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, co wyraża się w dokonaniu przez organ odwoławczy wyłącznie kontroli decyzji organu pierwszej instancji w kontekście przywołanych w odwołaniu przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy spoczywał na nim obowiązek powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie; - art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą na etapie odwołania, w szczególności zaś brak podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do weryfikacji statusu skarżącej jako przedsiębiorstwa należącego/nie należącego do segmentu MSP i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na danych wynikających ze złożonego formularza przez organem I instancji, co w konsekwencji skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i w efekcie uznaniem, że rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania pomocy było prawidłowe; - art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co wyraża się w wydaniu decyzji bez zachowania wymaganego prawem trybu umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się do zgromadzonego materiału dowodowego, co uniemożliwiło skarżącej przedstawienie dodatkowych argumentów na okoliczność, że kryterium MSP jest w jej przypadku spełnione; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (błędnie określone w skardze jako Ordynacja podatkowa) w zw. z § 13r ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z 27.01.2015 r. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy w sytuacji, gdy jej status w zakresie kategorii prowadzonego gospodarstwa (przedsiębiorstwa) w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nie został w trakcie postępowania dostatecznie wyjaśniony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ wydający ją organ, jak również organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy wskazanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa regulującego tryb składania wniosków o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej wystąpiły m.in. szkody spowodowane przez suszę, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zatem z § 13r ust. 1 cyt. rozporządzenia w 2018 i 2019 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr 702/2014. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane spełnienie przez skarżącą przesłanek określonych w § 13r ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, bowiem producentowi nadany został numer identyfikacyjny, a wystąpienie szkody najmniej 30% produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym skarżącej w 2018 r. z powodu suszy potwierdza protokół nr [...] z oszacowania szkód na miejscu. Spór sprowadza się do zasadności odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej z powodu nieodznaczenia przy wypełnianiu wniosku o przyznanie pomocy, jaki status przedsiębiorstwa posiada skarżąca w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Podkreślenia wymaga to, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Natomiast w myśl art. 10a ust. 5 pkt 6 cyt. ustawy, przepisów ust. 1-5 nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy, a do takiej kategorii zalicza się stanowiące jedną z podstaw rozstrzygnięcia rozporządzenie RM z 27.01.2015 r. Zatem, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, będącym przedmiotem kontroli sądowej, miały zastosowanie przepisy K.p.a. bez wyjątków wymienionych w cyt. wyżej art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Mając na uwadze powyższe niewątpliwie zastosowanie winien mieć obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. art. 79a K.p.a., zgodnie z którym "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się" (§ 1). Jak stanowi natomiast § 2 cyt. przepisu, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Postępowanie, o którym mowa w niniejszej sprawie, niewątpliwie jest postępowaniem wszczętym na wniosek. Jak bowiem stanowi § 13r ust. 4 rozporządzenia RM z 27.01.2015 r., pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Wobec powyższego wyżej przytoczony przepis art. 79a K.p.a. winien mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, z związku z czym organ I instancji winien był przed wydaniem decyzji zwrócić się do skarżącej informując o istotnym braku wniosku uniemożliwiającym wydanie decyzji korzystnej dla strony (tj. o braku spełnienia przesłanki podmiotowej związanej z niewyjaśnieniem, czy skarżąca jest producentem rolnym niebędącym: mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014), wobec spełnienia pozostałych przesłanek przyznania pomocy. Ratio legis art. 79a § 1 K.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Skarżąca wątpliwości odnośnie swego statusu przedstawiła w odwołaniu, wobec czego niezasadne jest twierdzenie organu II instancji, że strona sama stwierdziła, iż nie producentem rolnym niebędącym: mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, oraz że deklaracja strony była jednoznaczna i nie budziła wątpliwości co do swojej poprawności, jak również, że organ I instancji nie miał żadnych podstaw, aby kwestionować prawidłowość deklaracji w tym zakresie i prowadzić działania służące rekonstrukcji stanu faktycznego, tj. zmierzające do weryfikacji statusu strony jako przedsiębiorstwa należącego/nie należącego do segmentu mikroprzedsiębiorstw, małych albo średnich przedsiębiorstw. Reasumując, organy wiedząc, że niedokonanie przez skarżącą korekty wniosku skutkować będzie odmową przyznania pomocy, winny były poinformować ją o tym przy informowaniu strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonym żądań, zgodnie z art. 10 K.p.a., a o czym stanowi cyt. art. 79a § 1 K.p.a. Podkreślić dodatkowo należy, że stosownie do art. 8 i art. 9 K.p.a., które również miały zastosowanie w sprawie, organy obowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak i obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto, organ II instancji naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie można bowiem sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 K.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10.12.2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 17.05.2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Mając na uwadze powyższe w pełni należy się zgodzić z zarzutami skargi. W związku z powyższym uznać należy, że organy naruszyły wyżej wymienione przepisy postępowania, co skutkować musi uchyleniem obu zapadłych w sprawie decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd rozważania. Dlatego skarga, jako uzasadniona, podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 cyt. ustawy. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.