II SA/Bd 373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do punktu przedszkolnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...], 2. zwraca skarżącej D. M. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę [...]([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 6 i 7, art. 31 ust. 1, 4, 8 i 9 oraz art. 127 ust. 4 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm., zwanej dalej "Prawem oświatowym") Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej D. M., przyznał zwrot kosztów dowozu samochodem osobowym do jednostki oświatowej Punktu Przedszkolnego I. , J. O. 4a, 85-309 B. dziecka niepełnosprawnego sześcioletniego odbywającego roczne przygotowanie przedszkolne K. N. na trasie miejsce zamieszkania – jednostka oświatowa – miejsce zamieszkania w wymiarze 80 km na dzień nauki szkolnej na zasadach określonych w umowie między Burmistrzem K. a rodzicem zapewniającym dowóz i opiekę w trakcie dowozu w okresie od [...] września 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Kolegium stwierdziło, że jak wynika z powyższego podstawą do zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna jest umowa zawarta pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie nie zawarto ww. umowy, brak jest podstaw do orzekania w sprawie zwrotu kosztów dojazdu na podstawie art. 36 Prawa oświatowego. W skardze do sądu administracyjnego D. M. zarzucając naruszenie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego wniosła o przyznanie realnych zwrotów za dowóz syna Kasjana do punktu przedszkolnego I.. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazał, że postępy jej syna (chorego na autyzm) w Przedszkolu Miejskim w K. były znikome. Nie zapewniono zakupu potrzebnych pomocy dydaktycznych, nie zapewniono bezpieczeństwa dziecku, nie realizowano odpowiednio orzeczenia o kształceniu specjalnym. Wobec tego, po 3 latach pobytu syna w tym przedszkolu była zmuszona przenieść dziecko do Punktu Przedszkolnego I. w B.. Dzięki temu po dwóch miesiącach syn poczynił duże postępy w zakresie wypowiadania się, zgłaszania potrzeb fizjologicznych oraz zaczął brać udział w wycieczkach szkolnych. Skarżąca podkreśliła, że jeździ codziennie 160 km (przywóz dziecka do przedszkola i jego odbiór po zajęciach), a ponadto musi się opiekować jeszcze 8-letnią córką. Dzieci wychowuje sama. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie jej nieważności, wskazując, że zarówno z powołanej w decyzji podstawy prawnej jak też z treści uzasadnienia wynika, że zamiarem składu orzekającego było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na wniesioną skargę Kolegium nie wszczynało postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia i nie wydaje rozstrzygnięcia zamiast organu, lecz ma jedynie ocenić działalność organu administracyjnego. Istotną kwestią w sprawie jest wykładnia art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Z cytowanego przepisu wynika: - po pierwsze: że gmina ma obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo – alternatywnie – gmina ma obowiązek zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do ww. placówek, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, - po drugie: zasady zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna mają być określone w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami zapewniającymi dowożenie dziecka. Tak więc formą, w jakiej dochodzi do określenia zasad zwrotu rodzicom kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w sytuacji określonej w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego jest umowa – a nie decyzja administracyjna. Ani art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstawy do orzeczenia w formie decyzji administracyjnej o zasadach zwrotu rodzicom kosztów zapewnianego przez nich przejazdu dziecka niepełnosprawnego do placówki oświatowej lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego. Brak też podstawy prawnej do wydawania decyzji o takiej treści, jak to uczynił organ pierwszej instancji tj. o przyznania prawa do zwrotu kosztów poprzez zawarcie umowy. Prawo rodziców i obowiązek gminy do zawarcia umowy, w przypadku kiedy zachodzą przesłanki określone w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, wynika wprost z ustawy i nie wymaga potwierdzenia w formie odrębnej decyzji administracyjnej. Należy ponadto zauważyć, że wskazywane przez skarżącą w skardze wyroki sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn.. akt IV SA/Gl 1065/15 oraz WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2017 r. sygn.. akt II SA/Bk 550/17) aczkolwiek odnoszą się do problematyki zapewnienia transportu lub zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego do placówki oświatowej – tym niemniej dotyczą innej sytuacji niż rozważanej w obecnie sprawie. Dotyczą bowiem odmowy zorganizowania transportu i odmowy zwrotu kosztów przejazdu. W tych przypadkach sądy uznały, że odmowa organu stanowi inną niż określona w pkt 1-3 § 1 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, jako że organy nie kwestionują, że skarżąca ma prawo do zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do placówki oświatowej. Tak więc, skoro w niniejszej sprawie brak było podstaw do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, to w konsekwencji należy stwierdzić, że zarówno decyzja Kolegium jak też poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane bez podstawy prawnej. Obligowało to Sąd – stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. - do stwierdzenie nieważności decyzji obu ww. organów (pkt 1 sentencji wyroku). Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania realnych zwrotów kosztów dowozu syna do przedszkola należy stwierdzić, że Sąd nie mógł zadośćuczynić temu żądaniu tj. orzec o pokryciu rzeczonych kosztów. Jak bowiem wskazano na wstępie sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie zastępuje organ administracji w działaniu nakazanym mu przez prawodawcę. Dodatkowo, co jest specyfiką tej sprawy, uregulowanie zwrotu przedmiotowych kosztów dokonuje się poprzez zawarcie umowy, co wymaga wynegocjowania jej treści przez strony tj. skarżącą i gminę K. reprezentowaną przez jej Burmistrza. W dalszym postępowaniu organ będzie zatem zobowiązany przeprowadzić takie negocjacje. Mając na względzie, że skarżąca postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. została w niniejszej sprawie zwolniona od kosztów sądowych, Sąd na podstawie art. 225 p.p.s.a. zwrócił skarżącego kwotę nadpłaconego wpisu (pkt. 2 sentencji wyroku).