II SA/Bd 375/15

Dnia 8 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Wydziału działający z upoważnienia Starosty [...] odmówił wszczęcia na wniosek [...] w G. – zwanego dalej skarżącym lub Stowarzyszeniem - postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.), na gruntach oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...], położonych w obrębie B. B., gm. G., na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie postępowania, dopuszczenie Stowarzyszenia i wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na działkach nr [...],[...],[...] położonych w obrębie B. B., Gmina G., na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że jego głównym celem określonym w § 7 regulaminu, jest w szczególności ochrona środowiska naturalnego, przyrody i jakości krajobrazu. Stowarzyszenie wskazało, iż utrzymanie istniejącego drzewostanu i stanu środowiska na przedmiotowych działkach, leży w interesie społecznym, a postępowanie dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. Z kolei udział Stowarzyszenia zapewni kontrolę społeczną nad tym postępowaniem. Utrzymanie istniejącego drzewostanu i stanu środowiska na przedmiotowych działkach leży w interesie społecznym, a postępowanie dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. Działki porośnięte są przez zwarty drzewostan o charakterze leśnym, który stanowi naturalna barierę ochronną dla mieszkańców B. B. przed szkodliwymi emisjami pochodzącymi ze znajdującej się w pobliżu hurtowni i zakładu produkcyjnego. Wskazało ponadto, że na przedmiotowych działkach występuje bór sosnowy i liczne gatunki chronione. Stowarzyszenie podniosło, że zostało dopuszczone do udziału w innych postępowaniach prowadzonych przez organ I instancji, których przedmiotem była wycinka drzew z terenu w/w działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przytoczywszy treść przepisów art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 § 2 k.p.a. stwierdziło, że żądanie przez Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w sprawie określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej poprzez wydanie stosownej decyzji przez organ I instancji znajduje uzasadnienie w celach statutowych Stowarzyszenia określonych w § 7 regulaminu. Wątpliwości SKO budziło natomiast, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. SKO podało, że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w wyżej wymienionych postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym (wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 122/11, LEX nr 1251768 ). Odnosząc powyższe uwagi do sprawy poddanej kontroli SKO stwierdziło, że dążenie do zachowania istniejącego stanu środowiska na w/w działkach uznać można za działania uzasadnione interesem społecznym. Pozostawać to jednak może w sprzeczności z uprawnieniami gminy, która jest właścicielem działek oraz, której przysługuje władztwo planistyczne. Gmina dążąc do zagospodarowania przedmiotowych działek w interesie wspólnoty lokalnej działa w interesie społecznym. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że cel wskazany przez Stowarzyszenie ma wartość oczywiście wyższą niż cele, do realizacji których zmierza gmina, działająca przez swoich przedstawicieli. SKO zauważyło również, że żądanie wszczęcia postępowania dotyczyć może wyłącznie spraw administracyjnych tj. spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach starosta sprawuje nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Uprawnienia starosty w tym zakresie odnosić się mogą wyłącznie do lasów w rozumieniu art. 3 tej ustawy tj. do lasów w znaczeniu prawnym. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, zgodnie z którym nie zawsze faktyczny charakter leśny gruntu przesądza o jego kwalifikacji jako lasu. O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, iż grunty znajdujące się w granicach działek nr [...],[...] i [...]w obrębie B. B. sklasyfikowane są w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy VI. Działki te są częściowo zadrzewione. W połączeniu z działkami sąsiednimi tworzą one zwarty obszar pokryty drzewostanem. Okolicznością bezsporną jest jednak fakt, że działki te nie stanowią lasu w rozumieniu przepisów przywołanej na wstępie ustawy. Działki te stanowiąc las w znaczeniu przyrodniczym staną się lasem w znaczeniu prawnym dopiero wtedy, gdy zostanie w określonym trybie przeznaczony do produkcji leśnej (W. Radecki, Paragraf i Środowisko. Prawna definicja gruntu leśnego i lasu, "Aura" 2011, nr 5, s. 36), co w państwie dbającym o ład przestrzenny może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (cyt. za: W. Radecki, Komentarz do art. 3 ustawy o lasach, Wydawnictwo LexisNexis 2012). SKO podzielając powyższy pogląd, stanęło na stanowisku, że w odniesieniu do gruntów zadrzewionych znajdujących się w granicach ww. działek starosta nie ma uprawnień wynikających z przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o lasach określenia w drodze decyzji zadań z zakresu gospodarki leśnej. Jednocześnie zauważyło, że ewentualne określenie zadań z zakresu gospodarki leśnej poprzedzone powinno zostać sporządzeniem inwentaryzacji lasu, zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji planu lasu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1302 ), gdyż decyzja o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach może być wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Inwentaryzacja stanu lasu oraz decyzja wyznaczająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie mogą dotyczyć gruntu, który nie został uprzednio przeznaczony do produkcji leśnej. Ustalenie przeznaczenia gruntów może nastąpić zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Założeniem generalnym wynikającym z art. 4 u.p.z.p. jest, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i dopiero jeżeli takiego planu nie ma - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego grunt może być przeznaczony do produkcji leśnej, co do zasady tylko miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli dany teren nie jest takim planem objęty - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero potem jest miejsce na plan urządzenia lasu (lub uproszczony plan urządzenia lasu) lub decyzję wyznaczającą zadania z zakresu gospodarki leśnej. Skarżący złożył do tutejszego Sądu skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo wykazania istnienia przesłanek określonych w art. 31 §1 k.p.a., art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisów, które w tej sprawie powinny zostać zastosowane, tj. zawarte w Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ oraz poprzez brak odniesienia się do argumentów podnoszonych we wniosku o wszczęcie postępowania, a także w piśmie z dnia 14.08.2014 r. -art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi, organy administracji publicznej są zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a organ odmawiając wszczęcia postępowania, w ogóle nie odniósł się do dowodów dołączonych do wniosku potwierdzających istnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. - art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do argumentów i dowodów zawartych we wniosku i późniejszych pismach, - art. 3, art. 19 ust. 3, art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu poprzez ich błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że odpowiada ono prawu. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie odmowy wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania administracyjnego odnośnie wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, na gruntach oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...], położonych w obrębie B. B., gm. G., na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, publ. LEX nr 489062). W przypadku zastosowania art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i ocenić, czy wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2184/06, publ. LEX nr 347791). Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, publ. LEX nr 525903). Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W piśmiennictwie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 6 wydanie Wydawnictwo C.H. Beck str. 258 - 259 i powołane tam źródła), że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie, zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu jak zostało to wskazane w postanowieniu organu administracji nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Na szczególną uwagę zasługuje w ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 NSA (orzeczenie to zostało powołane w postanowieniu organu I instancji), w którym wskazano m.in., że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podnieść, że co do zasady uczestniczenie organizacji społecznej, działającej zgodnie ze swoimi celami statutowymi na rzecz ochrony środowiska naturalnego, przyrody, jakości krajobrazu i dbałość o czystość energii (§ 7 Regulaminu) może pozostawać w interesie społecznym. Stowarzyszenie, które wniosło o wszczęcie postępowania zasadniczo oparło swoje twierdzenie o istnieniu takiego interesu na zachowaniu istniejącego stanu środowiska na terenie działek nr [...], [...], [...], położonych w obrębie B. B., gm. G. i w związku z tym zażądało określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej poprzez wydanie stosownej decyzji przez organ I instancji na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Stowarzyszenie dokonało, zatem elementarnej konkretyzacji twierdzeń o istnieniu interesu społecznego, niemniej nie jest ona w ocenie Sądu wystarczająca do tego, żeby istnienie tego interesu uznać za wykazane. Podobnie uczynił to organ odwoławczy. Same zapisy w statucie są bardzo ogólnikowe i Stowarzyszenie powinno swoje cele działania skonkretyzować w przedmiotowej sprawie. Jest to tym bardziej konieczne, że nieruchomość tj. ww. działki nie są własnością Stowarzyszenia czy też poszczególnych jego członków. Co do tego terenu nie obowiązuje również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że Stowarzyszenie swym działaniem nie może ograniczać praw właścicielskich właściciela działek. Interes społeczny, zatem winien zostać przedstawiony w sposób precyzyjny i wskazywać między innymi na konkretne zagrożenia tj. czy teren ten jest np. dewastowany. Nie należy, bowiem zapominać, że z drugiej strony teren może ulegać korzystnym przeobrażeniom przynoszącym pożytek nie tylko lokalnej społeczności ale również w odniesieniu do powiatu czy województwa. Na dzień wyrokowania brak jest tych argumentów, bowiem samo pragnienie zachowania status quo nie jest wystarczające do przyjęcia tego, żeby wszczynać postępowanie administracyjne ingerujące bezpośrednio w prawo własności innego podmiotu. Słusznie, w ocenie Sądu, wskazał organ odwoławczy, że strona skarżąca nie przedstawiła w trakcie postępowania żadnych dowodów, skutecznie kwestionujących ustalenia organów. Przyjęcie zatem, że w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a., było w zupełności uzasadnione i wystarczające do nieuwzględnienia wniosku Stowarzyszenia. Skoro, zatem strona skarżąca nie spełniła ww. wymogu zawartego art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. to tym bardziej niewłaściwym byłoby się ustosunkowywanie do zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia prawa materialnego, które w istocie rzeczy stanowiłyby podstawę prawną rozpoznawanej sprawy, gdyby została wszczęta. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 6 k.p.a poprzez nieuwzględnienie przepisów zawartych w konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, albowiem Stowarzyszenie nie sprecyzowało, jakie konkretnie przepisy konwencji zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. W tym stanie rzeczy zarzuty zawarte w skardze należało uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.