II SA/Bd 386/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do dla zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Prezydent G. orzekł o uznaniu K. W. z dniem [...] 2005 r. za osobę bezrobotną, odmawiając jednocześnie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazano, iż do okresu uprawniającego do zasiłku można zaliczyć tylko te okresy zatrudnienia, w których istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W przypadku skarżącego zatem do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono jedynie 31 dni z 365 dni, w czasie których był zatrudniony w Ogrodnictwie M. i M. L. w N., gdyż w pozostałym okresie nie istniał dla płatnika obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. podniósł, iż w rzeczywistości jego pracodawca odprowadzał składki na Fundusz Pracy. Jednakże w maju 2005 r. został wezwany przez ZUS – Inspektorat w G., do złożenia korekty deklaracji, w wyniku czego zostały mu zwrócone wcześniej płacone pieniądze. Skarżący stwierdził, iż zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz.1001) jego pracodawca miał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. Dodał także, iż organ nie wyjaśnił, na jakich przepisach oparł twierdzenie, że w tym czasie nie istniał taki obowiązek. Podniósł także, że uzależnianie uprawnień od tego, u jakiego pracodawcy jest się zatrudnionym oznacza nierówne traktowanie i jest niezgodne z Konstytucją RP. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta G. W uzasadnieniu wskazał, iż od dnia 1 czerwca 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej pomimo wyrażenia chęci zatrudnienia pracownika nie może być uznana za pracodawcę w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy, a przy braku podstaw prawnych do objęcia jej obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy, nie ma podstaw prawnych do zaliczenia pracy u indywidualnego rolnika do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Do okresu uprawniającego do zasiłku można zaliczyć skarżącemu jedynie 31 dni (od 1 maja 2004 r. do 31 maja 2004 r.), co nie wystarcza do przyznania uprawnień zasiłkowych. Na powyższą decyzję K. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Poza argumentami zawartymi już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazał, iż nie stosowanie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 173, poz. 1802 z późn. zm.) do działalności z zakresu ogrodnictwa, nie oznacza, że pracodawca skarżącego, nie posiadający wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie spełnia ustawowej definicji pracodawcy. Zdaniem skarżącego, z art. 2 cyt. ustawy wynika, że działalnością gospodarczą jest także działalność w zakresie ogrodnictwa, tylko uregulowań tej ustawy się do niej nie stosuje. Skarżący wskazuje przy tym, iż ustawodawca definiując pojęcie pracodawcy dla potrzeb ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy używa pojęcia "osoba prowadząca działalność gospodarczą" i nie określa, żadnych dodatkowych przesłanek z tym związanych. Ponadto zdaniem skarżącego niezrozumiałą jest sytuacja, gdy w ramach jednego nieprzerwanego stosunku pracy, za różne okresy pracy przysługują różne uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazując jednocześnie, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 64, poz. 1366), będzie możliwe ponowne rozpoznanie sprawy uprawnień zasiłkowych skarżącego w trybie nadzwyczajnym. W ustawie tej bowiem zmieniono definicję pracodawcy – jest nim jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają co najmniej jednego pracownika. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 października 2005 r. zaskarżona decyzja została uchylona. Powodem tego rozstrzygnięcia były stwierdzone uchybienia formalne – z akt sprawy nie można było wywieść, kiedy skarżący otrzymał orzeczenie organu I instancji, w związku z czym zaistniało prawdopodobieństwo, że odwołanie od tego orzeczenia wniesione zostało po terminie. Ma to więc istotne znaczenie przy ustalaniu legalności zaskarżonej decyzji przez sąd, albowiem rozstrzyganie przez organ II instancji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu I instancji skutkowałoby nieważnością decyzji organu II instancji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta G. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie wskazał na niemożliwość przyznania uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych ze względu na fakt świadczenia pracy przez skarżącego na rzecz pracodawcy, który zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obowiązującym do 31 października 2005 r.) nie może być uznany za pracodawcę w jej rozumieniu, co w konsekwencji oznacza brak podstaw do objęcia obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy, powodując tym samym nie spełnienie przesłanek określonych art. 71 ust. 1 pkt 2a cyt. ustawy, warunkujących przyznanie prawa do zasiłku. Wynikiem przeprowadzonego postępowania organ uznał jedynie, że zaliczeniu do okresu uprawniającego skarżącego do nabycia prawa do zasiłku podlega jedynie okres od 1 maja 2004 r. do 31 maja 2004 r., tj. okres świadczonej pracy do momentu wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który jest niewystarczający do przyznania uprawnień zasiłkowych. Jednocześnie K. W. został poinformowany, iż w związku z wejściem w życie z dniem 1 listopada 2005 r. ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw, która w art. 19 zmienia m.in. określenie pojęcia – pracodawca, możliwym stanie się zmiana niniejszej decyzji, przy czym wymagane jest złożenie odrębnego wniosku w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. W. zakwestionował zasadność odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych ze względu na nie spełnienie przez niego przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jego zdaniem okoliczność, iż dotychczasowy pracodawca prowadzący indywidualne ogrodnictwo, nie prowadzi działalności gospodarczej gdyż nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie dyskwalifikuje jego uprawnień do nabycia uprawnień zasiłkowych z tytułu utraty zatrudnienia po przepracowaniu jednego roku w pełnym wymiarze czasu pracy u takiego pracodawcy. Skarżący podniósł, że stanowisko reprezentowane przez organy orzekające w sprawie sankcjonuje nierówne traktowanie pracowników, uzależniając przyznanie im określonych uprawnień od statusu pracodawcy, a nie łączącego strony stosunku prawnego, co stoi w jawnej sprzeczność z odpowiednimi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Organ administracji przyznał co prawda, iż sytuacja prawna skarżącego, z jego punktu widzenia, jest krzywdząca i w pewnym sensie dyskryminująca, lecz ogólna zasada związania organu przepisami prawa powszechnie obowiązującego uniemożliwia wydanie innego, satysfakcjonującego dla strony rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że podstawą materialno – prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 a prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, stosownie do treści przepisu art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, nałożony został między innymi na pracodawców, za osoby pozostające w stosunku pracy i uzyskujące w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Tak więc zaliczeniu do stażu pracy, od którego zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych, podlega ten okres zatrudnienia, w którym osoba ubezpieczająca się o zasiłek pozostając w stosunku pracy osiągnęła miesięcznie co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, od którego pracodawca opłacał obowiązkowe składki na Fundusz Pracy. Organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę uznały, że skarżący nie legitymuje się wymaganym stażem pracy ponieważ, pomimo tego, że był zatrudniony w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. i osiągał wynagrodzenie minimalne, od którego odprowadzono składki na Fundusz Pracy, to jednak pracodawca nie był pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 25 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i tego okresu nie można zaliczyć do stażu pracy o którym mowa w art. 71 ust 1 ust 2 cytowanym powyżej. Niewątpliwie w art. 2 ust 1 pkt 25 ww. ustawy z 20 kwietnia 2004 r. ustawodawca zdefiniował pojęcie pracodawcy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o pracodawcy – oznacza to jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, które zatrudniają lub mają zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika. W ustawie tej jednak nie wyjaśniono bliżej co należy rozumieć pod pojęciem "prowadzącej działalność gospodarczą". Sięgając pomocniczo do ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), można zgodzić się z tym, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły ( art. 2 tej ustawy). Wobec tego należy stwierdzić, że działalność wytwórcza w rolnictwie – o ile nie jest wykonywana wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb, czyli gdy jest zarobkowa (ukierunkowana "na zbyt") jest także działalnością gospodarczą,( vide K. Kohutek - Komentarz do art. 3 ustawy o działalności gospodarczej – system informacji prawnej Lex/el. 2005). W tej sytuacji osoba fizyczna zajmująca się działalnością wytwórczą w rolnictwie o charakterze zarobkowym, zatrudniająca w swoim gospodarstwie rolnym co najmniej jednego pracownika jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 25 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ma zatem obowiązek uiszczenia za osoby pozostające u niej w stosunku pracy, składek na Fundusz Pracy. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie miała miejsce właśnie taka sytuacja. M. L. zatrudniając w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. w swoim gospodarstwie ogrodniczym skarżącego, opłacał z tego tytułu składki na Fundusz Pracy. Okres ten należało więc zaliczyć do stażu pracy, od którego zależy prawo skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z przepisem art. 71 ust 1 pkt 2a, pod warunkiem, że nie ma wątpliwości co do tego, że pracodawca prowadzi wytwórczą działalność ogrodniczą o charakterze zarobkowym. Żadnych ustaleń w tym zakresie organy administracji jednak nie poczyniły. Muszą zatem to uczynić ponownie rozpoznając sprawę. Odnosząc się do koncepcji, jaką przyjęły organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę, że mianowicie z przepisu art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, iż działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, więc rolnik indywidualny nie jest pracodawcą i nie ma obowiązku odprowadzenia składek na Fundusz Pracy, stwierdzić należy, że jest ona błędna. Oparta została na niewłaściwej interpretacji przepisu art. 3 tej ustawy o działalności gospodarczej. Przepis ten brzmi: "Przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego ( ... ). Wynika z niego jedynie to, że działalność w nim określona nie podlega przepisom ustawy o działalności gospodarczej, skutkiem czego jest na przykład wyłączenie działalności wytwórczej w rolnictwie z obowiązku wpisu do KRS lub do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Podkreślić należy, że nie można na podstawie tego przepisu wywodzić, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie ma charakteru działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Przeczy temu literalne brzmienie przepisu art. 3 (vide K. Kohutek cyt. powyżej). Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga fakt, iż z dniem 1 listopada 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw, która w art. 1 ust. 1 pkt 1 ppkt a zmienia m.in. określenie pojęcia – pracodawca poprzez uznanie, iż jest nim jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika. Dodatkowo na podst. art. 19 cyt. ustawy do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okresy zatrudnienia u pracodawcy prowadzącego działalność wytwórczą w rolnictwie, przebyte po dniu 1 czerwca 2004 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przytoczone regulacje prawne, nowelizujące ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowią kolejne potwierdzenie stanowiska, iż racjonalny ustawodawca modyfikując główny akt prawny w określonym zakresie, dąży do wyjaśnienia występujących niejasności i luk prawnych, a przez to do ujednolicenia praktyki orzeczniczej; w tym przypadku odnoszącej się do rozbieżności interpretacyjnej pojęcia – "pracodawca". W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację, co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.