II SA/Bd 391/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. II SA/Bd 391/18 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2018r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2017 r., [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bazy telefonii komórkowej operatora P4 na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wniosek Inwestora nie zawierał wszystkich elementów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073; ze zm.). Kolegium dostrzegło niespójność między częścią tekstową a graficzna wniosku w zakresie terenu objętego wnioskiem– z kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku wynika, że teren inwestycji stanowią dwie działki [...], a nie tylko [...]. W związku z tym, Wójt winien wezwać inwestora do sprecyzowania zakresu żądania i w przypadku ustalenia, że teren inwestycji stanowi jedynie działka [...], do usunięcie braków formalnych wniosku w postaci właściwego załącznika graficznego. SKO dodało, że powyższe braki wniosku uniemożliwiają dokonanie oceny prawidłowości ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Zwróciło też uwagę na brak dowodów na pisemne zawiadomienie właścicieli działek inwestorskich tj. nr [...] o uzgodnieniu projektu decyzji przez Wojewódzki Zarząd Dróg Powiatowych. Kolejnym dostrzeżonym przez organ odwoławczy uchybieniem był brak wskazania w decyzji Wójta w sposób precyzyjny charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji tj. typu anten, ich mocy oraz ilości. Organ odwoławczy zwrócił poza tym uwagę na braki w charakterystyce inwestycji zawartej we wniosku, tj. nieprecyzyjny sposób określenia przez inwestora wysokości wieży, na której mają zostać umieszczone anteny (do [...] m n.p.t.). W tej sytuacji Wójt powinien w pierwszej kolejności ocenić oddziaływanie inwestycji i w decyzji wskazać konkretną wysokość wieży, bądź wysokość od minimalnej do maksymalnej. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób nienależyty ocenił, czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt nie przedstawił dokonanej przez siebie oceny przedłożonej przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia" i tylko w sposób lakoniczny wypowiedział się, że inwestycja nie wymaga wydania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Jak wywiodło SKO, nie można, bez dokonania precyzyjnej oceny wniosku inwestora uznać, że kwalifikacja ta zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie i dostatecznie wyjaśnia kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium stwierdziło, że z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] nie wynika, by organ przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, a także, by dokonał własnej oceny przedłożonych przez inwestora dowodów. SKO zwróciło ponadto uwagę, że organ I instancji nie dokonał analizy istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy. Pośrednio tylko z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, rolnicza, a budynki mieszkalne są zlokalizowane w bliskiej odległości. Dokonując analizy wpływu planowanej inwestycji na środowisko, Organ I instancji winien wyjaśnić, czy istniejąca zabudowa mieszkaniowa będzie się znajdowała w strefie głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, a także uwzględnić zabudowę mogącą powstać w przyszłości, dla której wydane zostały warunki zabudowy. Kolejnym dostrzeżonym przez SKO uchybieniem było zastosowanie przez Wójta niewłaściwego trybu orzekania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i załącznika tekstowego wynika, że organ przeprowadził analizę stanu faktycznego w ramach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy – dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, zamiast w ramach art. 53 ust. 3 u.p.z.p. regulującego postępowania dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podniósł także, że w kwestionowanej decyzji wskazano, że otrzymują ją strony według rozdzielnika, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do sposobu doręczeń SKO wskazało, że przesyłki polecone powinny być adresowane imiennie do każdego z małżonków. W sprzeciwie od powyższej decyzji wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka"), zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że Wójt Gminy [...] nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go wyczerpująco; 2. art. 52 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 54 pkt. 3 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że Inwestor wnioskował o realizację inwestycji na dwóch działkach (20714 i 207/1) podczas, gdy Inwestor wnioskował tylko o działkę 207/1, co wynika z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 54 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że w zakresie treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest określenie typu anten, ich mocy oraz ilości, podczas gdy wskazane parametry zostały szczegółowo wskazane we wniosku oraz częściowo w przedmiotowej decyzji; 4. art. 53 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania; 5. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że Wójt nie zawiadomił pisemnie właściciela działki [...] o uzgodnieniu decyzji z zarządcą dróg, podczas gdy przepisy nie statuują takiego obowiązku; 6. § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że wskazane przepisy mogą stanowić podstawę określenie parametrów pod kątem oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia, a nie poszczególnych anten, co jest niezgodne z jednoznacznymi przepisami § 2 ust 1 pkt. 7 oraz § 3 ust 1 pkt rozporządzenia, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, w sytuacji gdy planowana stacja bazowa jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze, zatem nie zachodzą także przesłanki do zastosowania 3 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369; w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest rozstrzygnięcie, czy w sprawie zaistniały, określone w art. 138 § 2 k.p.a., przesłanki do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2017r. o ustaleniu lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P4 na działce o nr ewid.[...], położonej w miejscowości [...] Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Jak zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, złożony przez inwestora wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał braki w zakresie określenia zasadniczych charakterystycznych parametrów technicznych przedmiotowej stacji telefonii komórkowej, w szczególności w zakresie wysokości projektowanej wieży. Organ I instancji, dysponując wnioskiem inwestora dotkniętym takimi brakami, powinien był wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku przez dokładne określenie parametrów technicznych inwestycji. Dla prawidłowego ustalenia oddziaływania inwestycji na środowisko, konieczna jest bowiem znajomość dokładnej charakterystyki inwestycji. Wójt, opierając się na niepełnych informacjach pochodzących od inwestora wydał decyzję, w której nie określono w sposób precyzyjny zasadniczych charakterystycznych elementów inwestycji. Także w uzasadnieniu decyzji, wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. brak jakiejkolwiek indywidualizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby mogła stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073), powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 991/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1465/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Rz 352/14, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Precyzyjne wskazanie w osnowie decyzji elementów charakteryzujących inwestycję jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim stanowi władcze rozstrzygniecie organu planistycznego. Wskazana wyżej materia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ budowlany nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji lokalizacyjnej i ustalania jej właściwej treści. Istotnym uchybieniem dostrzeżonym przez Kolegium, jest również brak dokonania przez organ pierwszej instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, uwzględniając konkretne jej posadowienie i wysokość i istniejącą w sąsiedztwie zabudowę. Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 53 ust. 3. u.p.z.p. w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ powinien dokonać analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji nie była poprzedzona wszechstronną analizą, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zawiera w swym uzasadnieniu wyników takiej analizy, o której mowa w powołanym przepisie. Tym samym podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga także, iż uzasadnienie tak istotnej i budzącej protesty społeczne decyzji ogranicza się w istocie do kilku informacyjnych akapitów. Wójt w uzasadnieniu rozstrzygnięcia poprzestał na przytoczył treści przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz sformułowaniu kilku ogólnikowych zdań, wskazujących na konieczność wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, kwalifikacjach osoby sporządzającej projekt decyzji, położeniu terenu inwestycji poza obszarami chronionymi oraz o tym, że w toku postępowania nie zostały złożonej wnioski i uwagach mające wpływ na wynik decyzji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, w szczególności wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasacyjną, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykracza poza ramy określone w art.136 Kpa. Zatem, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.