II SA/Bd 395/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Lubrańcu z dnia 27 lutego 2003 nr V/39/2003 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Lubrańcu w dniu 27 lutego 2003 r., na podstawie m.in. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub w skrócie "u.s.g."), podjęła uchwałę nr V/39/2003 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Bielawy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając: I. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w § 1 ust. 4 i 6, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1, § 8 ust. 5 Statutu Sołectwa Bielawy, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa, zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej – podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; II. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w Statucie Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, 1) w § 2 – "Organami sołectwa są: a) zebranie wiejskie – organ uchwałodawczy, b) sołtys – organ wykonawczy, c) rada sołecka – organ wspomagający sołtysa, organ opiniodawczo – doradczy" - co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g. 2) w § 19 ust. 1 – "Sołtysa i członków rady sołeckiej wybiera się spośród nieograniczonej liczby kandydatów" oraz w § 20 – "Wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje się w głosowaniu tajnym" – co stanowi modyfikację treści art. 36 ust. 2 u.s.g. III. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 Statutu Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, że "Do dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10 % mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze" oraz w § 16 ust. 2 "O ile w wyznaczonym terminie na zebraniu nie ma wymaganej frekwencji, wybory mogą być przeprowadzone w drugim terminie tj. po upływie 30 minut bez względu na liczbę obecnych mieszkańców sołectwa" – pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum; IV. istotne naruszenia prawa tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 7 ust. 1 ppkt c) Statutu Sołectwa (poprzez sformułowanie "i przewodniczenie radzie sołeckiej"), że do obowiązków sołtysa należy przewodniczenie radzie sołeckiej, V. istotne naruszenia prawa tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 7 ust. 3 Statutu Sołectwa (poprzez sformułowanie "Sołtys bierze udział w sesjach rady miejskiej"), że do obowiązków i kompetencji sołtysa należy udział w sesjach rady miejskiej, podczas gdy z regulacji prawnej ustawy wynika, że organ wykonawczy jednostki pomocniczej (sołtys) może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady. W oparciu o ww. zarzuty, Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł o stwierdzenie nieważności następującej części Statutu Sołectwa (stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały): § 1 ust. 4 i 6 – w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 2 ust. 1, § 3 ust. 2 i § 7 ust. 1 – w zakresie sformułowania "w szczególności", § 7 ust. 1 ppkt c) w zakresie użytego sformułowania "i przewodniczenie radzie sołeckiej", § 7 ust. 3, § 8 ust. 5 w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 16 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i § 20. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem procedury jej podjęcia. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Nie można uznać, że konsultacje zostały przeprowadzone w sytuacji, kiedy miały one charakter pozorny, a nie rzeczywisty. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.). Jak wynika z nadesłanych na żądanie Sądu akt sprawy (dokumentów obrazujących proces legislacyjny) podjęcie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lubraniec poprzedzone było przedstawieniem projektu Statutu Sołectwa Bielawy na zebraniu mieszkańców tegoż Sołectwa w dniu 22 stycznia 2003 r. W kwestii sposobu przeprowadzenia konsultacji protokół ww. zebrania wypowiada się tylko jednym zdaniem: "Mieszkańcy zapoznali się ze statutem i pozytywnie zaopiniowali". Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt przedmiotowego Statutu Sołectwa został wcześniej udostępniony mieszkańcom tegoż Sołectwa, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. Tak ograniczonych czynności nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (por. ww. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3930/10). W przedmiotowej sprawie takich konsultacji nie przeprowadzono. W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., co jak wyżej wskazano stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W tej sytuacji - aczkolwiek przedstawione zarzuty znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się ich szczegółowe rozpatrywanie. Wskazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem nieważność zaskarżonej uchwały w całości bez względu na jej treść. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.