II SA/Bd 401/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi Rady Gminy I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy I. [...] 2007r. nr [...] w sprawie regulaminu wynagrodzenia nauczycieli oddala skargę II SA/Bd 401/07 UZASADNIENIE Rada Gminy I. w dniu [...] 2007 r. podjęła uchwałą Nr [...] w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli określającego wysokość stawek dodatków, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, szczegółowych warunków ich obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina I. w 2006 r.. Jako podstawę prawną uchwały organ powołał przepisy art. 30 ust. 6, art. 49 ust. 2 w związku z art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674; z późn. zm.), art. 40 ust.1 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591; z późn. zm), art. 4 ust. 1, art. 5 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005, Nr 190, poz. 1606; z późn. zm.). Wskazał również, iż uchwała ta zapadła po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, tj. [...] oraz [...] Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] 2007 r. stwierdził nieważności wyżej wskazanej uchwały Rady Gminy I. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzorczy wywiódł, iż nie jest możliwe równoczesne ustanowienie przez Radę Gminy regulaminu wynagradzania nauczycieli za rok 2007 i za rok poprzedni, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (uchwałą nr [...] z dnia [...] 2007 r. Rada Gminy I. określiła regulamin wynagradzania nauczycieli obowiązujący w 2007 r.). Zdaniem Wojewody [...] z przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wynika bowiem upoważnienie rady gminy do uchwalania regulaminu wynagradzania nauczycieli za dany rok (w tym przypadku 2006) w terminie do 31 grudnia poprzedniego roku lub ewentualnie w trakcie roku, którego regulamin dotyczy. Tym samym wyżej cytowany przepis nie może stanowić podstawy prawnej dla Rady Gminy I. do uchwalania regulaminu wynagradzania nauczycieli za rok 2006. Ponadto organ nadzorczy zwrócił uwagę, iż zapis § 2 kwestionowane uchwały, z którego wynika, iż podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. i obowiązuje do dnia 31 grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Dodał przy tym, iż wprawdzie Rada Gminy w podstawie prawnej powołała się na przepis art. 5 cytowanej ustawy stanowiący o możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją na przeszkodzie, jednakże przepis ten nie ma zastosowania do wprowadzania w życie aktu prawa miejscowego, który z założenia w całości dotyczy zakończonego okresu czasu. Zdaniem organu nadzoru § 2 kwestionowanej uchwały jest również sprzeczny z art. 88 Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy I., iż kwestionowana uchwała została podjęta w związku z pismem Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r., mówiącym o tym, iż niepodejmowanie przez Radę Gminy w 2006 r. uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli stanowi naruszenie prawa, organ nadzoru podniósł, iż celem omawianego pisma było wskazanie na konieczność aktywności rady gminy w wyżej wskazanym zakresie, mającej charakter zgodny z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy I. wywiodła, iż przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela należy rozpatrywać w związku z przepisami Kodeksu Pracy, a w szczególności art. 8 oraz art. 300 tejże ustawy. W świetle wyżej wskazanych przepisów, podjęta przez nią uchwała realizująca pracownicze prawa podmiotowe nauczycieli powinna korzystać z ochrony, co wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Strona skarżąca zarzuciła ponadto organowi nadzoru, że nie wykazał istnienia przesłanek uniemożliwiających zastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (cyt. wyżej). Podniosła również, iż u podłoża wydanej przez nią uchwały leży określona racja nadrzędna, a wymieniony wyżej przepis art. 5 cyt. ustawy należy traktować jako ratio legis ustawodawcy. Rada Gminy dodała także, iż podjęta przez nią uchwała wychodząc naprzeciw prawom nauczycieli, wyeliminowała zaniedbania poprzedniej Rady zgodnie z pismem Wojewody [...] z dnia 10 listopada 2006 r.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto zakwestionował słuszność zarzutów strony skarżącej dotyczących niewykazania w rozstrzygnięciu nadzorczym, aby zasady demokratycznego państwa prawnego stały na przeszkodzie mocy wstecznej kwestionowanej uchwały. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Rady Gminy, iż wyeliminowaniu omawianej uchwały stoją na przeszkodzie przepisy prawa pracy, Wojewoda [...] wskazał, iż jako organ nadzoru nie jest on pracodawcą nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę I. i stosunek pracy nauczycieli oraz ich prawa podmiotowe pracownicze nie leżą w zakresie jego kompetencji, brak zaś podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli za rok 2006 r. obciąża w tym zakresie wyłącznie ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa; skarga jest więc nieuzasadniona. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) uchwały i zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tejże ustawy. Sprzeczność z prawem, o której mowa w wyżej cytowanym przepisie winna być wynikiem istotnych naruszeń prawa, w przeciwnym bowiem wypadku organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwałę tą lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Zdaniem Wojewody [...] wydając kwestionowaną uchwałę z dnia [...] 2007 r., nr [...] r., dotyczącą regulaminu wynagradzania nauczycieli za rok 2006r. Rada Gminy Inowrocław naruszyła przepis art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 68, poz. 449). Zgodnie z tymże przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tymczasem w omawianej uchwale Rady Gminy I. z dnia [...] 2007 r. wskazuje się, iż obowiązuje ona od dnia 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006r., a zatem nie obowiązywała ona już w momencie jej ogłoszenia. Rada Gminy I. jako materialno-prawną podstawę podjęcia uchwały wskazała przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112; z późn. zm.), w myśl którego organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do 31 grudnia, m.in. wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia. Zgodzić się należy, że z treści tegoż przepisu jednoznacznie wynika jedynie obowiązek corocznego ustalania przez właściwą jednostka samorządu terytorialnego regulaminu wynagradzania nauczycieli, nie oznacza to jednak, iż w realizacji tegoż obowiązku organ nie jest ograniczony żadnym terminem. Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] w swym rozstrzygnięciu nadzorczym, w świetle przepisów ustawy Karta Nauczyciela (cyt. wyżej) regulamin na dany rok winien być bowiem uchwalony do 31 grudnia roku go poprzedzającego lub ewentualnie w trakcie roku, którego dotyczy (art. 30 ust. 6b). Istnieje wprawdzie możliwość nadania mocy wstecznej danym przepisom na mocy art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 68, poz. 449), stanowiącego wyjątek od zasady lex retro non agit. Może to jednak nastąpić, gdy zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odstąpienie od zasady nie działania prawa wstecz może mieć miejsce tylko w sytuacjach, gdy wymagają tego nadzwyczajne okoliczności, a ingerencja w stosunki i sytuacje prawne z przeszłości jest konieczna dla zapewniania realizacji innej, szczególnie cennej wartości konstytucyjnej, której to wartości nie można urzeczywistnić w inny sposób. Trudno uznać żeby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd ponadto podziela stanowisko, wyrażone przez organ nadzoru, że przepis art. 5 cyt. wyżej ustawy nie może służyć stanowieniu aktów, nieobowiązujących już w momencie ich podejmowania, stanowiłoby to bowiem rażące naruszenie zasad praworządności. Dostrzeżone przez organ nadzoru naruszenie przepisów prawa przez Radę Gminy I. przy uchwalaniu regulaminu wynagradzania nauczycieli, prowadzi do wniosku, iż akt ten jest sprzeczny z prawem, a co za tym idzie istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności, co też Wojewoda [...] uczynił. Argumenty przedstawione w skardze nie dają natomiast podstaw do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego, w szczególności zaś, że Wojewoda [...] wadliwie ocenił legalność uchwały, a tylko wtedy Sąd mógłby uchylić akt nadzoru, czego domaga się skarżący. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewoda dostrzegając istotne naruszenie prawa przez Radę Gminy I., nie mógł zaniechać wydania aktu nadzoru z tego powodu, że uchwała Rady Gminy I. realizuje prawa pracownicze nauczycieli. Obowiązujące przepisy prawa takiej możliwości Wojewodzie nie dają, a zwłaszcza przywołane w skardze przepisy kodeksu pracy nie mogłyby tego umożliwić. Z podanych wyżej przyczyn skarga jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.).