II SA/Bd 404/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Prezydent M. B., działając na podstawie art. 25, ust. 3, ust. 8, ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), na wniosek J. M. z dnia [...].11.2018 r. orzekł o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przyznanego decyzją Prezydenta M. B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na dziecko J. L., wypłaconego w okresie od [...] października 2016 r. do [...] listopada 2016 r. oraz w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] czerwca 2107 r. w wysokości [...] zł wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, że na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką Jessicą Legeżyńską, która jest osobą niepełnosprawną. Rodzina uzyskuje dochody z tytułu wypłacanych przez organ świadczeń na dziecko w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie (świadczenia wychowawczego [...] zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego [...] zł), a także świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto strona otrzymuje z Urzędu M. B. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie oraz alimenty na córkę od jej ojca w wysokości [...] zł miesięcznie, zasądzone wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. Ogółem miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł (2.443,66 zł: 2 osoby). Ponadto wskazano, że obligatoryjne koszty związane z utrzymaniem mieszkania, które jest własnością pełnoletniego syna wnioskodawczyni - K. L., a w którym zamieszkuje strona wraz córką na podstawie umowy użyczenia lokalu, ponosi wnioskodawczyni w całości, zgodnie z oświadczeniem z dnia [...].12.2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie zaś z załączonymi rachunkami opłaty za gaz i prąd wynoszą miesięcznie ok. [...] zł. Strona nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej koszty ponoszone z tytułu zakupu leków oraz rehabilitacji córki. Dochód na osobę w rodzinie, po uwzględnieniu wydatków wynosi [...] zł (2.443,66 zł - [...] zł = [...] zł /2 osoby). Prezydent M. B. zwrócił uwagę, że działając w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna rodziny wnioskodawczyni w przyszłości może ulec zmianie. Umorzenie jest jedną z kilku możliwych do zastosowania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, dlatego organ powinien zbadać, czy umorzenie jest najbardziej odpowiednią formą pomocy. Organ nie powinien rezygnować z należności, jeśli wystarczy odroczyć termin zapłaty lub rozłożyć płatności zobowiązań na raty. W przedłożonej do organu prośbie strona wskazała, iż nie ma możliwości spłaty powstałych zobowiązań z uwagi na ponoszone wysokie koszty leczenia niepełnosprawnej córki oraz jej rehabilitacji. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji należy wystąpić o wsparcie w jej leczeniu i rehabilitacji do instytucji powołanych do tych celów. Organ I instancji zauważył ponadto, że to na rodzicach zasadniczo ciąży podstawowy obowiązek zapewnienia opieki i utrzymania dziecka, więc uzasadnionym wydaje się złożyć powództwo o podwyższenie kwoty alimentów na rzecz córki, tym bardziej, iż wyrok zasądzający alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie jest z 2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zarzuciła jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 10 ustawy z dnia [...].02.2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez całkowicie błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły "szczególnie uzasadnione okoliczności" dotyczące sytuacji jej rodziny, co doprowadziło do odmowy umorzenia należności. Z uwagi na powyższe, odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej, stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, wyrażone zostało na skutek całkowicie błędnej wykładni pojęcia szczególnie uzasadnionych okoliczności, o którym mowa w przepisie art. 25 ust. 10 ustawy świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej, odmowa umorzenia przedmiotowych należności nie może prowadzić de facto do nieodwracalnych strat dla strony i dziecka, biorąc pod uwagę wskazywaną przez stronę, konkretną, bardzo trudną sytuację, czy też uniemożliwić zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych. Tymczasem, organ I instancji uznał, iż strona powinna najpierw wystąpić do Sądu rodzinnego z pozwem o podwyższenie alimentów, czy też wystąpić o wsparcie w leczeniu i rehabilitacji córki. W przekonaniu strony organ nie wziął pod uwagę, iż tego rodzaju kroki prawne są bardzo czasochłonne, a nadto wymagają znacznych środków finansowych, chociażby na wynajęcie fachowej pomocy prawnej w prowadzeniu tych spraw. Również wynik tych postępowań jest niepewny. Organ całkowicie również pominął okoliczność, iż przedmiotowe środki do zwrotu są należne już teraz, a jeśli nie dojdzie do spłaty, zostanie wszczęta egzekucja administracyjna, co jeszcze bardziej pogorszy sytuację życiową strony i jej córki. Skarżąca wskazała również, że organ I instancji poprzestał w swym działaniu jedynie na ustaleniu, jaki jest dochód na osobę w rodzinie. Nie wzięto w żaden sposób pod uwagę, iż jej córka musi stosować specjalną dietę, której koszt miesięczny to kwota nie mniejsza niż [...] zł, na leki zmuszona jest wydawać około [...] zł miesięcznie. Prócz tego, w ramach rehabilitacji córki, odwołująca opłaca jej basen, co wiąże się z wydatkiem około [...] zł miesięcznie. Nie wzięto również pod uwagę, iż za te skromne środki, musi jeszcze wyżywić siebie, co wiąże się z wydatkiem około [...] zł miesięcznie, na leki dla siebie wydaje około [...] zł miesięcznie, na odzież i obuwie około [...] zł, a do tego zmuszona jest również opłacać mieszkanie, gdzie czynsz wynosi [...] zł miesięcznie, na prąd [...] zł na 2 miesiące, TV [...] zł i ogrzewanie [...] zł na miesiąc. Ponadto spłaca również kredyt gotówkowy w kwocie [...]zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, iż nawet bardzo trudna sytuacja materialna wnioskodawcy, nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń wychowawczych. Organ odwoławczy stwierdził również, że podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z sytuacją materialną, aczkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia skarżącej, nie mogły być uwzględnione przez organ I instancji z tej to przede wszystkim przyczyny, iż względy społeczne, czy też sprawiedliwości społecznej nie mogą być brane pod uwagę, gdyż dotyczą one sfery pozaprawnej. Nadto Kolegium poinformowało, iż zgodnie z art. 25 ust. 10 ustawy, można nie tylko umorzyć należności z tytułu wypłaconego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, ale również odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu okoliczności, Kolegium podkreśliło, że nie mogą być one zakwalifikowane jako okoliczności szczególnie uzasadnione. Z założenia bowiem okoliczności szczególnie uzasadnione muszą być nadzwyczajnymi sytuacjami, przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia uwzględnienie wniosku z uwagi na okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że rodzina nie jest w stanie sobie z nim poradzić. Przyznanie ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, przy niewątpliwie ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku rozumie sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec, dochowując należytej staranności (wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. I OSK 962/11). Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że skarżąca może wystąpić z wnioskiem o rozłożenie na raty, ewentualnie o odroczenie terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń. W skardze do Sądu J. M. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez całkowicie błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły "szczególnie uzasadnione okoliczności" dotyczące sytuacji jej rodziny, co doprowadziło do odmowy umorzenia należności i z uwagi na to wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, stanowisko wyrażone przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach, zaistniało na skutek całkowicie błędnej wykładni pojęcia szczególnie uzasadnionych okoliczności, o którym mowa w przepisie art. 25 ust. 10 ustawy. Skarżąca podkreśliła jak w odwołaniu, że odmowa umorzenia przedmiotowych należności nie może prowadzić de facto do nieodwracalnych strat dla strony i dziecka, biorąc pod uwagę wskazywaną przez stronę konkretną bardzo trudną sytuację, czy też uniemożliwić zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, a tymczasem organy obu instancji uznały, iż skarżąca winna najpierw wystąpić do Sądu rodzinnego z pozwem o podwyższenie alimentów, czy też wystąpić o wsparcie w leczeniu i rehabilitacji córki. Zauważyła również, iż przedmiotowe środki do zwrotu są należne już teraz, a w razie braku ich spłaty zostanie wszczęta egzekucja administracyjna, co jeszcze bardziej pogorszy sytuację życiową rodziny skarżącej. Skarżąca podtrzymała również uwagi dotyczące sytuacji życiowej i finansowej zawarte w uzasadnieniu odwołania podkreślając, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym (tak: wyrok NSA z dnia 19.03.1981 r., sygn. akt SA 234/81, ONSA 1981). Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia, czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania takiej, a nie innej decyzji, podczas gdy w ocenie skarżącej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji takiego wyjaśnienia nie znajdziemy. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.; powoływana dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl zaś art. 25 ust. 10 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Redakcja tego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 25 ust. 10 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach kpa. Mając to na uwadze, aby móc uznać podjętą na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy decyzję za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 kpa) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 25 ust. 10 ustawy. Decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest odstępstwem od ogólnej zasady, że nienależnie pobrane świadczenie należy zwrócić. Oznacza to, że umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Szczególnie uzasadnione okoliczności musi wykazać strona ubiegająca się o przyznanie ulgi. Organ nie ma wiedzy w tym przedmiocie. Organ dwukrotnie wskazywał na możliwość przedłożenia dowodów celem wykazania przesłanek do umorzenia należności. W piśmie z 19. 11.2018r., wzywał do udokumentowania sytuacji materialnej, dochodowej, rodzinnej a w zawiadomieniu z 13. 12. 2018r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy informował o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania przesłanek do umorzenia należności. Skarżąca nie przedłożyła np. żadnych dokumentów obrazujących wydatki poniesione na leczenie i rehabilitację dziecka. Zdaniem sądu, organy administracji publicznej w uzasadnieniu swoich decyzji wykazały, że w niniejszej sprawie, sytuacji rodziny skarżącej nie sposób uznać za szczególnie uzasadnioną i dającą prawo do umorzenia należności. Pewnych jednak uwag organu I instancji Sąd nie podziela. Nie znajdują one uzasadnienia na gruncie oceny przesłanki do umorzenia należności. Dotyczą one możliwości poprawy sytuacji finansowej rodziny w przyszłości zatem nie mogą stanowić żadnego argumentu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Organy obu instancji podkreśliły jednak, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką Jessicą Legeżyńską, która jest osobą niepełnosprawną. Rodzina uzyskuje dochody z tytułu wypłacanych przez organ świadczeń na dziecko w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie (świadczenia wychowawczego [...] zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego [...] zł), a także świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto strona skarżąca otrzymuje z Urzędu M. B. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie oraz alimenty na córkę od jej ojca w wysokości [...] zł miesięcznie zasądzone wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. Ogółem miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł (2.443,66 zł: 2 osoby). Organy wskazały, że koszty związane z utrzymaniem mieszkania, które jest własnością pełnoletniego syna skarżącej - K. L., a w którym zamieszkuje strona wraz córką na podstawie umowy użyczenia lokalu, ponosi wnioskodawczyni w całości zgodnie z oświadczeniem z dnia [...].12.2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie zaś z załączonymi rachunkami opłaty za gaz i prąd wynoszą miesięcznie ok. [...] zł. Skarżąca nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej koszty ponoszone z tytułu zakupów leków oraz rehabilitacji córki. Według ustaleń organu, dochód na osobę w rodzinie po uwzględnieniu wydatków wynosi [...] zł (2.443,66 zł - [...] zł = [...] zł : 2 osoby) a skarżąca nie wykazała, że wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie można mówić o szczególnie trudnej sytuacji rodziny skarżącej. Biorąc pod uwagę te okoliczności, w ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, że choć sytuacja skarżącej jest trudna i może wymagać szeregu wyrzeczeń, to jednak nie może być uznana za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Podkreślić przy tym należy, że trudna sytuacja materialna danej rodziny sama przez się nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń wychowawczych. Chodzi więc o sytuacje nadzwyczajne, których nie sposób przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności, sytuacje nagłe, niespodziewane (vide: wyrok WSA w Warszawie z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 973/13, pub. CBOSA). Taka zaś sytuacja, w kontekście przedstawionych powyżej okoliczności, nie występuje w niniejszej sprawie. Z powyższych względów należało zatem uznać, że organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły sytuację osobistą, zdrowotną oraz rodzinną skarżącej i zasadnie odmówiły jej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 25 ust. 10 ustawy, ustawodawca przewidział też innego rodzaju ulgi. Nie tylko można umorzyć należności z tytułu wypłaconego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, ale również odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Wymaga to jednak wykazania stosownymi dowodami okoliczności uzasadniających przyznanie takiej pomocy. Reasumując, sąd uznał działanie organów orzekających w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.