II SA/Bd 409/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzje nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 14 marca 2007 r. S. P. oraz I. i R. P. zwrócili się o zwrot na rzecz poprzednich właścicieli i spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 141 m², położonej w T. przy ul. P., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że od dnia wywłaszczenia upłynęło więcej niż 7 lat, a "do dnia dzisiejszego na działce tej nic się nie dzieje(...)". Wobec czego, na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, deklarując jednocześnie gotowość zwrotu odszkodowania otrzymanego w związku z wywłaszczeniem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...]Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta T., na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta T. od udziału w postępowaniu i do prowadzenia postępowania wszczętego powyższym wnioskiem wyznaczył Starostę T. Starosta T. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., stwierdzając, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, tj. pod budownictwo wielomieszkaniowe – osiedle K., orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców, a także zobowiązał ich do zwrotu na rzecz Gminy Miasta T. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Gminę Miasta T., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] uchylił decyzję Starosty T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż organ I instancji nie przedstawił stosownych dokumentów, które wskazywałyby konkretny cel na jaki wywłaszczono nieruchomość. W szczególności brak jest decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] Urzędu Miejskiego w T. - Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdzającej plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego "K." wraz ze stosownymi załącznikami, w oparciu o którą w decyzji wywłaszczeniowej określono cel wywłaszczenia. Ponadto Wojewoda wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia i wyjaśnienia kwestii waloryzacji odszkodowania ustalonego na etapie wywłaszczania nieruchomości i zobowiązania poszczególnych wnioskodawców do jego zwrotu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta T. decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców, a także zobowiązał ich do zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Także ta decyzja została uchylona przez Wojewodę (decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...]), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Starosta T. orzekł: 1. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w T., obręb [...], przy ul. P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0141 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW 20231, na rzecz: I. i R. w 120/240 części, S. P. w 75/240 części, W. P. w 9/240 części, H. G. w 9/240 części, A. B. w 9/240 części, E. B. w 9/240 części, T. P. w 3/240 części, D. P. w 3/240 części, E. P. w 1/240 części, J. P. w 1/240 części oraz R. P. w 1/240 części; 2. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu zwrotu. 3. zobowiązał do zwrotu przez w/w na rzecz Gminy Miasta T., w terminie 14 dni od daty, gdy decyzja niniejsza stanie się ostateczna, kwoty 7.902,09 zł, na którą składa się zwaloryzowana kwota odszkodowania za wywłaszczony, a obecnie zwracany grunt o powierzchni 0,0141 ha, 4. Spadkobiercy zobowiązani są do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wg przypadającego im udziału w nieruchomości: a) I. i R. M. – 3.951,04 zł, b) S. P. – 2.469,40 zł, c) W. P. – 296,33 zł, d) H. G. – 296,33 zł, e) A. B. – 296,33 zł, f) E. B. – 296,33 zł, g) T. P. – 98,78 zł, h) D. P. – 98,78 zł, i) E. P. – 98,78 zł, j) J. P. – 98,78 zł, k) R. P. – 98,78 zł. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji podał, że otrzymał od M. Spółdzielni Mieszkaniowej dokumentację techniczną - zadanie inwestycji nr II Osiedle K. projekt branżowy (15 teczek) 1983-9, w której znajduje się decyzja [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla wraz z załącznikiem mapowym. Na podstawie tych dokumentów ustalił, iż na wywłaszczonej nieruchomości miał zostać zrealizowany plac rekreacyjny (plac zabaw). Wskazał ponadto, że na mapie oznaczono: piaskownicę, drabinkę, huśtawkę, przeplotnię, zestaw gimnastyczny, a także ławeczki i drogi dojścia od każdego z sąsiadujących bloków. W ocenie Starosty T., fakt powyższy potwierdza projektowana realizacja obiektów małej architektury, które miały być umieszczone w ramach budowy placu zabaw. Organ I instancji podniósł także, że znajdujący się na przedmiotowej działce gruntu parking, jako miejsce oznakowane, zrealizowany został dopiero po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w okresie między pierwszą a drugą wizją lokalną nieruchomości, tj. między 12 czerwca 2007 r. a 7 sierpnia 2008 r. Natomiast wcześniej, nieruchomość była faktycznie wykorzystywana jako miejsce postojowe dla samochodów okolicznych mieszkańców tylko dlatego, że nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Starosta stwierdził także, że na przedmiotowym terenie nie zrealizowano żadnej inwestycji. Powyższe ustalenie oparł m.in. na treści pisma M. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 28 września 2009 r. sygn. AOLiK 118/2009, w którym wskazano, że teren jest faktycznie wykorzystywany na parking, który powstał z inicjatywy mieszkańców w związku z deficytem miejsc parkingowych w tym rejonie. W piśmie podano, że spółdzielnia nie posiada żadnych dokumentów formalno-prawnych dotyczących wspomnianej inwestycji. Ustalając kwotę zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi przez byłych właścicieli i ich spadkobierców organ I instancji dokonał pomniejszenia zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonej na etapie wywłaszczenia o zwaloryzowaną wysokość odszkodowania za wyburzony budynek i za zlikwidowane składniki roślinne. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji Gmina Miasta T. wskazała, że z planszy mapowej załączonej do akt postępowania nie wynika, by stanowiła ona załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego. Ponadto, przywołała także treść pisma M. Spółdzielni Mieszkaniowej - inwestora przedmiotowego osiedla - z dnia 28 września 2009 r., w którym stwierdzono, że teren wykorzystywany jest przez członków spółdzielni na parking (w tym dla osób niepełnosprawnych). Na podstawie oględzin nieruchomości ustalono, że na przedmiotowym terenie urządzono około 10 miejsc postojowych dla samochodów poprzez umieszczenie na linii kół betonowych płyt. W ocenie odwołującej się "przedmiotowa nieruchomość nie tylko więc nie jest zbędna dla potrzeb mieszkańców osiedla ale stanowi nieodzowny element wspomagający jego właściwe funkcjonowanie". Wskazała także, iż osiedle to nie tylko zabudowa budynkami mieszkalnymi, ale także inne składniki i infrastruktura towarzysząca, niezbędna do prawidłowego funkcjonowania osiedla. W związku z tym, Gmina Miasta T. podniosła, że organ rozstrzygający w sprawie nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości przesłanek potwierdzających zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co w jej ocenie uzasadnia brak podstaw do zwrotu nieruchomości. Ponadto, odwołująca się zarzuciła organowi I instancji nieprawidłowy sposób ustalenia wysokości odszkodowania, które podlega zwrotowi na rzecz Gminy. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 1,2 i 4, art. 141 ust. 2, art. 142. ust. 1 i 2, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.") uchylił pkt 3 i 4 decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2009 r. i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta T. kwoty 32.881 zł w terminie po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, proporcjonalnie do przypadającego udziału w nieruchomości: 1) I. i R. M. – 16.440,50 zł, 2) S. P. – 10.275,31 zł, 3) W. P. – 1.233,04 zł, 4) H. G. – 1.233,04 zł, 5) A. B. – 1.233,04 zł, 6) E. S. – 1.233,04 zł, 7) T. P. – 411,01 zł, 8) D. P. – 411,01 zł, 9) E. P. – 137 zł, 10) J. P. – 137 zł, 11) R. P. – 137 zł. W pozostałej części tj. w pkt 1 i 2 – Wojewoda zaskarżoną decyzję Starosty utrzymał w mocy. Wojewoda ustalił, że nieruchomość położona w T. przy ulicy P., oznaczona jako działka geodezyjna nr [...] została wywłaszczona na rzecz "Państwa" decyzją Urzędu Miejskiego w T. znak [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż nieruchomość zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego - Wydział Urbanistyki z dnia [...] grudnia 1986 r. (nr [...] ) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przeznaczona została pod budownictwo wielomieszkaniowe os. "K. ". W dniu wywłaszczenia właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: I. i R. M., S. P. oraz spadkobiercy po zmarłej J. P., a ustalone w decyzji odszkodowanie na ich rzecz wynosiło 3.293.218 zł. Odnosząc się do ustaleń Starosty T., co do przeznaczenia działki nr [...] na plac rekreacyjny Wojewoda podniósł, że do akt sprawy została dołączona teczka dokumentacji technicznej osiedla mieszkaniowego "K." zadanie II w T. - PT Mała Architektura oznaczona numerem 10/1. Z załączonej do powyższych akt mapy "P.T. małej architektury wytyczenie i wymiarowanie" (Ark. nr 1/22) wynika, iż na działce [...] został zaplanowany fragment placu rekreacyjnego, w tym drabinka łukowa, część zestawu gimnastycznego, a także droga dojścia do placu od strony sąsiedniego bloku. Jednakże mapka ta nie stanowi załącznika do decyzji [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla. Na wskazanej mapie dotyczącej małej architektury znajduje się pieczątka Zespołu Sprawdzającego BPBBO "[...]" T., o treści "załącznik do klauzuli z dnia 03.1988 r. Nr ZS/415/6/88". Ponadto z decyzji Urzędu Miejskiego w T. znak [...] z dnia [...] marca 1988 r. dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej budynki mieszkalne nr 17 i nr 18 wraz z przyłączeniami sieciowymi dla II o/m "K. " wynika, że załącznikiem do tej decyzji jest P.T. sprawdzony klauzulą Nr 415/88 z lutego 88 r. Wobec powyższego trzeba uznać, iż mapa stanowi załącznik nie do decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. ([...]), ale do decyzji z dnia [...] marca 1988 r. ([...]). Wojewoda uznał, że jest to jedynie nieścisłość, która nie przekreśla prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Przede wszystkim dokumentacja uzyskana ze spółdzielni mieszkaniowej (w tym przedmiotowa mapa) jest datowana na luty 1988 r. Przedstawia ona ustalenia zbliżone w dacie do decyzji o wywłaszczeniu wydanej 12 grudnia 1988 r. Ponadto, obejmuje dalsze etapy zabudowy mieszkaniowej tego osiedla, zawiera stan już zaopiniowany i zatwierdzony do realizacji, w tym na spornej działce, przez co należy przyjąć, że taką zabudowę przewidywano w poprzednich rozstrzygnięciach dotyczący tego terenu. Wojewoda uznał wobec tego, że w tym załączniku mapowym recypowano ustalenia z poprzednich rozstrzygnięć i w tej mierze przyjęcie, że tak też było w brakującej mapie wydaje się być słuszne. Organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji zwracał się do Urzędu Miasta T. - Wydziału Architektury i Budownictwa o dokumentację stanowiącą załącznik do decyzji UAN-1l7/III/86 z dnia 2 grudnia 1986 r., jednak w przesłanych aktach nie znalazła się żadna mapka. W związku z tym, jedynym dokumentem na podstawie którego można ustalić szczegółowy cel wywłaszczenia jest mapa (Ark. nr 1/22) z 1988 r. i mapę tą Wojewoda uznał za wiarygodny dowód na okoliczność celu na jaki działka [...] została wywłaszczona. Z mapy tej wynika, iż na działce [...] został zaplanowany fragment placu rekreacyjnego, w tym drabinka łukowa, część zestawu gimnastycznego, a także droga dojścia do placu od strony sąsiedniego bloku. Stosownie do opisu technicznego projektu małej architektury dla o/m K. zad. II w T. i rysunków do projektu (znajdujących się w teczce oznaczonej numerem 10/1 "Mała Archtektura") drabinka łukowa i zestaw gimnastyczny są elementami placów zabaw umożliwiające ćwiczenia ruchowe, gimnastyczne, grę. Wojewoda podniósł także, że w trakcie wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 12 czerwca 2007 r. oraz 12 listopada 2008 r. realizacji ww. elementów placu zabaw nie stwierdzono. Za istotny fakt, przemawiającym pośrednio za uznaniem, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na potrzeby placu zabaw, Wojewoda uznał okoliczność, że nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr [...], na której planowano zrealizować przeważającą część tej infrastruktury. Wynika z tego, że zamiar budowy na tym obszarze placu rekreacyjnego został zaniechany. Zwracając uwagę na wyniki oględzin (wizji lokalnych) z których wynika, że na przedmiotowym terenie zostały urządzone miejsca parkingowe, Wojewoda przyznał, że parking jest niewątpliwie elementem koniecznym dla każdego osiedla mieszkaniowego. Przyznał też, że wraz ze zmianą stosunków społecznych i rozwojem motoryzacji plany budowy placu zabaw mogły ulec przewartościowaniu na potrzebę budowy parkingu, co również mieści się w pojęciu budowy osiedla mieszkaniowego. Jednak po rozpatrzeniu wszystkich argumentów, zdaniem Wojewody przeważa okoliczność, że na przedmiotowej nieruchomości nie zostały podjęte przez spółdzielnie mieszkaniową i Gminę Miasta T. żadne działania, które miały na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców w zakresie miejsc parkingowych. Z wizji lokalnej, pisma M. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 28 września 2009 r. oraz pisma Prezydenta Miasta T. z dnia 27 marca 2008 r. znak: [...] wynika bowiem, iż parking powstał na skutek zajęcia niezagospodarowanego terenu przez mieszkańców. Natomiast brak jest dowodów świadczących o przeznaczeniu terenu na miejsca postojowe dla samochodów lub dokumentów formalnych dotyczących pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, ani innych dowodów dotyczących usankcjonowania prawnego obecnego stanu tej nieruchomości. Ponadto, nieruchomość oznaczona geodezyjnie działką nr [...] stanowi obecnie własność Gminy Miasta T., która uzyskała prawo własności na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody T. z dnia 09 października 1991 r. znak [...]. Fakt, że obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta T. uzasadnia jej zbędność dla potrzeb M. Spółdzielni Mieszkaniowej, która była inwestorem osiedla "K. ". Z pisma M. Spółdzielni Mieszkaniowej wynika, że wszelkie czynności były wykonywane we własnym zakresie przez mieszkańców osiedla, a spółdzielnia nie podejmowała żadnych działań mających na celu budowę parkingu. Nie można zatem przyjąć twierdzenia Gminy, że działka [...] jest niezbędna dla potrzeb osiedla, skoro M. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie podjęła od 1988 r. żadnych działań, które świadczyłyby o chęci zagospodarowania tego terenu na potrzeby parkingu. Ponadto, spółdzielnia mieszkaniowa nie uzyskała tytułu prawnego do tej nieruchomości, nie ponosiła żadnych ciężarów publicznoprawnych związanych z prawem użytkowania wieczystego lub z prawem własności. Wobec tego należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż pomimo upływu ponad 20 lat od dnia wywłaszczenia spółdzielnia mieszkaniowa nie podjęła starań zmierzających do wykorzystania nieruchomości na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego. Wojewoda podzielił natomiast stanowisko odwołującej, że organ I instancji błędnie ustalił kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi. Na przedmiotowej nieruchomości doszło do wyburzenia znajdujących się tam w dniu wywłaszczenia budynków i likwidacji składników roślinnych. Fakt zmiany wartości nieruchomości na skutek tych działań został potwierdzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym ustalił zmniejszenie jej wartości na dzień zwrotu na kwotę 40.162 zł. Okoliczność ta została zupełnie pominięta przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że do prawidłowego ustalenia odszkodowania należy przede wszystkim ustalić odszkodowanie stosownie do art. 140 ust. 2 u.g.n., a więc zwaloryzować odszkodowanie uzyskane przez wnioskodawców w dniu wywłaszczenia. Zwaloryzowane odszkodowanie wynosi 103.204,89 zł. Rzeczoznawca majątkowy określił w operacie szacunkowym wartość nieruchomości wg stanu na dzień zwrotu na kwotę 65.762 zł oraz zmniejszenie wartości nieruchomości na kwotę 40.162 zł. Wobec tego, stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n. wysokość zwaloryzowanego odszkodowania pomniejsza się o kwotę różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, a więc: 103.204,89 - 40.162 = 63.042,89 zł. Zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie zwaloryzowane odszkodowanie przekracza 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości, wnioskodawcy powinni zwrócić 50 % aktualnej wartości nieruchomości, nie więcej niż 32.881 zł. W skardze do sądu administracyjnego Gmina Miasta T. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 1 marca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty T. z dnia 11 grudnia 2009 r. W ocenie skarżącej Gminy organom nie udało się znaleźć kluczowego dla sprawy załącznika mapowego do decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] pomocnego w skonkretyzowaniu celu wywłaszczania nieruchomości, która obecnie ma być zwrócona. Dążąc do wyjaśnienia prawdy obiektywnej organy powinny skorzystać z innych przewidzianych prawem środków np. zeznań świadków. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie obowiązków stron postępowania na podstawie domniemań i poszlak. Wobec tego zdaniem skarżącej organy wydały rozstrzygnięcie bez należytego wyjaśnienia sprawy, naruszając tym samym zasady wynikające z art. 75, art. 77, art. 80 i art. 86 k.p.a. Skarżąca zarzuciła także, że Wojewoda z naruszeniem art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i art. 141 ust. 2 i 4 oraz z naruszeniem interesu skarżącej – błędnie określił termin zwrotu przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania. Organ wskazał, że wpłaty tej kwoty należy dokonać po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję. Zapis taki oznacza, że jeżeli zostanie wniesiona skarga – brak będzie ustalonego terminu, w którym zobowiązany powinni dokonać wpłaty. Zapis ten odbiega przy tym od dotychczasowej praktyki, tj. określenia terminu zwrotu na 14 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W konsekwencji, wobec orzeczenia o zwrocie nieruchomości osoby ubiegające się o zwrot, z dniem ostateczności decyzji mogą zwrócić się do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie ich praw do nieruchomości w księdze wieczystej bez obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącej Gminy. W konsekwencji braku ustalenia przez organ odwoławczy terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania – skarżąca Gmina została pozbawiona prawa skutecznego dochodzenia swych należności, w tym wynikających ze skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto odnośnie ustalonego terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ podniósł, że mając na uwadze, iż w postępowaniu odwoławczym decyzja staje się ostateczna w dniu jej wydania, wskazany przez skarżącą sposób ustalenia terminu powodowałby sytuację, w której wnioskodawcy byliby zmuszeni do wpłaty zwracanego odszkodowania zanim upłynąłby termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 9 u.g.n. ustawodawca sprecyzował natomiast, kiedy następuje wykonanie decyzji m.in. w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości, przyjmując, że następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego i tak też orzekł Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Stosownie zaś do art. 9 ust. 2 u.g.n. w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał decyzję wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, co zostało dokonane postanowieniem Wojewody z dnia 9 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącej Gminy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Rozstrzygnięcie, czy należy dokonać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymaga zatem ustalenia: – jaki był cel wywłaszczenia oraz – czy po upływie 7 lat od wywłaszczenia rozpoczęto prace związane z realizacją celu ewentualnie czy po upływie 10 lat od wywłaszczenia cel wywłaszczenia został zrealizowany. Cel wywłaszczenia powinien być ujmowany ściśle, konkretnie i powinien być ustalony w oparciu o pełny materiał sprawy. W kontrolowanej sprawie organy ustaliły, że wywłaszczenia nieruchomości przy ul. P. oznaczonej, jako działka nr [...] dokonano decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. znak [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika wprost, że wywłaszczana nieruchomość "zgodnie z decyzją nr [....] z dnia [...] grudnia 1986 r. zatwierdzającą plan, wydaną przez Urząd Miejski-Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego przeznaczona jest pod budownictwo wielomieszkaniowe os. "K."". Słusznie zatem skarżąca Gmina podnosi, że konkretny cel wywłaszczenia powinien być ustalony w oparciu o tą właśnie decyzję z dnia [...] grudnia 1986 r. Z treści tej decyzji wynika, że jej integralną częścią jest załącznik pod postacią projektu technicznego ("P.T.") sprawdzonego klauzulą Nr 415/88 z lutego 1988 r. Zespołu Sprawdzającego PB-BBO "M." – T.. Tymczasem Wojewoda przyznał, że takim dokumentem nie dysponuje. Cel wywłaszczenia określił wobec tego w oparciu o dokumenty będące częścią innego planu realizacyjnego – będącego częścią decyzji z dnia [...] marca 1988 r. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji nie można – tak jak przyjął to Wojewoda, że możliwe jest określenie konkretnego celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., w oparciu o dokumenty, które zostały wytworzone w dacie zbliżonej do daty decyzji o wywłaszczeniu oraz dotyczące tej samej inwestycji pod nazwą "osiedle K.". Ze zbieżności czasowej i zbieżności co do obszaru, który ma być objęty inwestycją nie da się bowiem wywieść, że zamierzenia inwestora w późniejszym okresie (marzec 1988 r.) pozostawały takie same jak wcześniej (2 grudnia 1986 r.). Należy zauważyć, że w przypadku tożsamości zamierzeń inwestora nie byłyby potrzebne żadne późniejsze zmiany planu realizacyjnego. W sytuacji, kiedy nie jest możliwe odnalezienie planu realizacyjnego konkretnie wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, zdaniem Sądu w celu określenia celu inwestycji należy oprzeć się na samej treści decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność, że w skutek upływu czasu nie zachowała się dokumentacja archiwalna dotycząca wywłaszczenia nie może bowiem prowadzić do uznania, że cel wywłaszczenia można ustalić na podstawie domniemania o niezmiennym zamiarze inwestora względem wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej pod konkretną część inwestycji – pomimo że zamiar inwestora zmieniał się względem innych części inwestycji. Ryzyko utraty dokumentów potrzebnych do konkretyzacji celu wywłaszczenia muszą brać pod uwagę byli właściciele lub ich spadkobiercy występujący o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po długim okresie (w przedmiotowym przypadku wniosek o zwrot nieruchomości został złożony ponad 23 lata po dokonaniu wywłaszczenia), mając na względzie, że jedynie materiały archiwalne stanowiące narodowy zasób archiwalny przechowuje się wieczyście (art. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach; t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 673; z późn. zm.), z tym że do narodowego zasobu archiwalnego nie zalicza się wszystkich dokumentów wytworzonych przez administrację publiczną, a jedynie taką dokumentację, która jest źródłem informacji o wartości historycznej, pozostała zaś dokumentacja może ulec brakowaniu, tj. zniszczeniu (art. 1 i art. 5 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym). Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia, który możliwy jest do ustalenia jest cel określony jako "budownictwo wielomieszkaniowe os. "K."". Należy przy tym zwrócić uwagę, że utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, LEX nr 365373, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2008 r., II SA/Kr 1034/07, LEX nr 480122, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, LEX nr 383797). Niezasadny jest natomiast zarzut Gminy odnośnie błędnego określenia daty zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Słusznie w tej mierze wskazuje Wojewoda na treść art. 9 u.g.n., z którego wynika, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która jest wydawana na podstawie przepisów objętych działem III u.g.n., nie podlega wykonaniu wcześniej niż po upływie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a w przypadku kiedy skarga taka została wniesiona – nie wcześniej niż po rozstrzygnięciu sądu, co jest konsekwencją obligatoryjnego i niezaskarżalnego w drodze zażalenia orzeczenia organu o wstrzymaniu wykonania decyzji. W ponownym postępowaniu organy powinny dokonać oceny zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sądu. Ze tych względów, uznając, że Wojewoda błędnie zastosował art. 137 u.g.n., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.