II SA/Bd 409/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art.2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 i ust. 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) orzekł o utracie przez R. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2015 r. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ ustalił, że R. M. nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wobec powyższego, z uwzględnieniem okoliczności, że było to pierwsze niestawiennictwo, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należało orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. M. Odwołujący się podniósł, że w okresie od [...] do [...] grudnia 2015 r. był chory i stan jego zdrowia nie pozwalał na wychodzenie z domu, przy czym zwolnienia nie mógł dostarczyć nikt inny, bo odwołujący się mieszka sam. Do odwołania załączone zostało zwolnienie lekarskie potwierdzające niezdolność do pracy we wskazanym powyżej okresie. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ wskazał, że odwołujący się rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] stycznia 2014 r., został pouczony że w przypadku niepowiadomienia PUP o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w terminie do 7 dni następuje utrata statusu osoby bezrobotnej. Jeden egzemplarz takiej informacji otrzymał on do rąk własnych, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Organ wskazał na skutki niedopełnienia obowiązku potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy oraz uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia wskazane w art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten określa w tym zakresie dwa warunki, które muszą być spełnione łącznie, tj. bezrobotny musi usprawiedliwić niestawiennictwo w wyznaczonym przez urząd pracy terminie przez wskazanie uzasadnionej przyczyny, a takie usprawiedliwienie winno nastąpić w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu zgłoszenia się w urzędzie pracy. Konstrukcja wskazanego przepisu ma charakter kategoryczny i nie nasuwa wątpliwości, że w przypadku niespełnienia przewidzianych w nim przesłanek organ ma obowiązek podjąć decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Art. 33 ust. 4 pkt 4 przedmiotowej ustawy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa ustawodawca jednoznacznie łączy bowiem z obowiązkiem wykazania uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do organu. Jak wskazał Wojewoda, odwołujący się przedstawił stosowne zaświadczenie lekarskie dopiero w odwołaniu złożonym dnia [...].01.2015 r., uchybiając tym samym ustawowemu terminowi 7 dni na przedstawienie uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. M. podniósł, że niezwłocznie po zakończeniu zwolnienia w dniu [...] grudnia 2015 r. udał się do PUP, gdzie wyjaśnił zaistniałą sytuację, jednak w urzędzie poinformowano go, że został już wyrejestrowany i została wydana decyzja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że należało orzec o jej uchyleniu wraz z decyzją ją poprzedzającą, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję, którą Starosta orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2015 r. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Nie jest przedmiotem sporu niestawienie się przez skarżącego w PUP w dniu [...] grudnia 2015 r. Nie jest również kwestionowane zwolnienie lekarskie, przedłożone przez skarżącego, potwierdzające jego niezdolność do pracy w dniach od [...] do [...] grudnia 2015 r. Spór w niniejszej sprawie stanowi termin, w którym skarżący dokonał powiadomienia organu o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. Literalna wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że organ jest zobligowany orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej w razie niestawienia się bezrobotnego w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, chyba że w ciągu 7 dni wykaże on, iż niestawiennictwo miało miejsce w związku z uzasadnioną przyczyną. Ciężar dowodu zatem w postępowaniu takim spoczywa na bezrobotnym, który wykazać musi, że przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona, ograniczony jest ponadto terminem, w którym czynności należało dokonać. Niezdolność do pracy stanowi bezsporny argument w uznaniu przyczyny niestawiennictwa za uzasadnioną w rozumieniu ustawy. Skarżący przedłożył zwolnienie lekarskie na urzędowym druku, wystawione w dniu [...] grudnia 2015 r., uczynił to jednak, jak wskazał organ, z przekroczeniem ustawowego siedmiodniowego terminu. Zwrócić uwagę należy, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje jedynie na okoliczność niepowiadomienia organu w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika jednak, kiedy rozpoczyna się bieg wskazanego wyżej terminu. Niewątpliwie termin ten ma charakter dyscyplinujący bezrobotnych i służy zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze statusu bezrobotnego, jednakże bieg tego terminu niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, lecz zależy to od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie – to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie (tak samo WSA w Gliwicach w wyrokach z 29.01.2008 r. IV SA/Gl 602/07 i z 12.02.2015 r., IV SA/Gl 398/14, LEX nr 1652485). W sprawie niniejszej organ nie ustalił, czy skarżący miał możliwość powiadomienia organu o niestawiennictwie. W aktach sprawy znajduje się załączone do odwołania od decyzji organu I instancji zwolnienie potwierdzające niezdolność skarżącego do pracy w dniach od [...] do [...] grudnia 2015 r. Gdyby przyjąć, że termin siedmiodniowy liczony jest od dnia, w którym skarżący miał stawić się w urzędzie, tj. [...] grudnia 2015 r., dzień ostatni przypadłby na [...] grudnia 2015 r. W tym dniu skarżący przebywał jeszcze na zwolnieniu i, jak wskazał, biorąc pod uwagę, że zamieszkuje sam, nie był fizycznie zdolny dostarczyć zwolnienie do urzędu pracy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody zawartym w treści skarżonej decyzji, że skarżący przedstawił stosowne zaświadczenie lekarskie dopiero w odwołaniu złożonym [...] stycznia 2015 r., bowiem art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia mówi o powiadomieniu organu, a nie o przedłożeniu dowodu przyczyny niestawiennictwa. Zgodnie z twierdzeniem skarżącego, pojawił się w on w urzędzie [...] grudnia 2015 r. i w tym dniu powiadomił organ o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, co pośrednio potwierdza również notatka służbowa z dnia [...] marca 2016 r. Zwrócić uwagę należy na to, że okoliczności te nie zostały należycie wyjaśnione w postępowaniu wyjaśniającym, które wszakże winno być integralną częścią prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie została wyjaśniona bowiem kwestia ewentualnej możliwości powiadomienia przez skarżącego organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy drogą inną, niż kontakt osobisty - telefoniczną, e-mailową itp. Kwestie ustalenia początku biegu siedmiodniowego terminu do powiadomienia organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, a także możliwości powiadomienia przez skarżącego organu o tej przyczynie, nie zostały zatem ustalone w postępowaniu wyjaśniającym. Skarżącemu nie umożliwiono przy tym wypowiedzenia się odnośnie przyczyny niestawiennictwa i ewentualnego uchybienia terminowi naruszając art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy, ani z decyzji organu I instancji nie wynika, aby skarżącemu zapewniono taką możliwość. Postępowanie w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania zawiera zatem braki powodujące, że sprawa musi zostać rozpoznana ponownie. Przeprowadzone zostało bowiem w sposób naruszający naczelne zasady postępowania administracyjnego. Wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto, postępowanie zostało przeprowadzone bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu, co narusza art. 61 § 4 K.p.a. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela poglądu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie jest konieczne zawiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu, ponieważ żaden przepis nie wyłącza tego obowiązku. Postępowanie w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest odrębnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym przez organ zatrudnienia z urzędu, o którym należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (tak wyrok WSA w Gdańsku z 10.05.2012 r., II SA/Gd 120/12, LEX nr 1168947). Z powyższych względów, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, należało uchylić decyzje obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią rozważania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. W szczególności organ I instancji powinien, po prawidłowym wszczęciu postępowania, zgromadzić materiał dowodowy i rozpatrzeć go dokonując analizy, kiedy rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do powiadomienia organu o powodzie nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy i umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się odnośnie materiału dowodowego zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.