II SA/Bd 411/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie WSA: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2007r. sprawy ze skargi E.R. i J.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dokończenie robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], 2. stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2006r. nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 27 września 2005 r. W. D. składając pismo w Urzędzie Miasta zgłosił Prezydentowi Miasta [...] zamiar budowy drewnianej altany w rogu swojej działki przy ul. O. 14 w T. Do zgłoszenia dołączono zgodę sąsiadów na budowę przy granicach ich nieruchomości. W rezultacie przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że inwestorzy tj. W. i J. D. wykonali roboty budowlane z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu: zamiast wskazanej w zgłoszeniu altany o powierzchni 10 m2 wznieśli budynek gospodarczy o powierzchni 11,55 m2. Wobec tego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. wstrzymał prowadzone prace budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., organ odwoławczy ustalił bowiem, że roboty były już zakończone. Jednocześnie Inspektor Wojewódzki nakazał organowi pierwszej instancji dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wykonując to zalecenie Inspektor Powiatowy w dniu [...] maja 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.) wydał decyzję, w której wezwał inwestorów do dostarczenia w terminie do 30 lipca 2006 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową altany wraz z opinią w zakresie p.poż., wykonane przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i posiadającej aktualne zaświadczenie wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W wyniku odwołania sąsiadów inwestorów – J.i E. R., zamieszkałych przy ul. O. 16, Inspektor Wojewódzki w dniu [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu opracowania 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 lipca 2006 r. i w tym zakresie nakazał opracowanie w terminie do 15 września 2006 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, uwzględniającego wykonane prace w budynku gospodarczym wraz z opinią p.poż., utrzymując zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji błędnie wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestorzy wznieśli obiekt o powierzchni zabudowy nie przekraczającej powierzchni wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - 25 m2, tj. obiekt nie wymagający pozwolenia, tylko zgłoszenia. Nie można było zatem stosować art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który miałby zastosowanie, gdyby w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Pomimo wzniesienia obiektu, który wymagał tylko zgłoszenia, obiekt ten wykonano samowolnie dokonując zmian w stosunku do złożonego zgłoszenia. Konieczne zatem jest postępowanie legalizacyjne, jednakże oparte na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji Inspektor Powiatowy na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdził projekt budowlany uwzględniający wykonane prace i udzielił inwestorom pozwolenia na dokończenie robót polegających na wykonaniu ściany przeciwpożarowej od strony posesji przy ul. O. 16. Ponadto zobowiązał inwestorów do ustanowienia kierownika budowy, zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót, wystąpienia o wydanie dziennika budowy, umieszczenia tablicy informacyjnej na terenie budowy i uporządkowania terenu po zakończeniu robót. Odwołując się E. i J. R. podkreślili, że nie wydawali zgody na wzniesienie przez inwestorów budynku gospodarczego, ale altany – konstrukcji o ażurowych ścianach, do posiedzenia i schronienia przed deszczem, i to o mniejszej powierzchni niż wykonany budynek gospodarczy. Wzniesiony budynek posiada dach drewniano – papowy i znajduje się w odległości 4,7 m. od budynku posiadającego ten sam typ dachu, tymczasem zgodnie wymogiem ochrony przeciwpożarowej wskazanym w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odległość w takim przypadku powinna wynosić nie mniej niż 8,5 m. Skarżący sprzeciwili się budowie na granicy ich nieruchomości przewidzianej w zatwierdzonym projekcie przeciwpożarowej ściany betonowej o wysokości 2,6 m. Mur ten spowoduje bowiem zaciemnienie ich domu, a ponadto taka budowa wymaga zgody sąsiadów. Wskazali również, że nie zabezpieczono ich interesów związanych planowaną przebudową ich domu. Czyniąc powyższe zarzuty skarżący wnieśli, aby doprowadzić obiekt inwestorów do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, ewentualnie odsunąć go na przepisową odległość lub uzyskać ich zgodę na budowę. Inspektor Wojewódzki, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2007 r. Organ odwoławczy stwierdził, że podjęta obecnie decyzja jest konsekwencją wykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych na nich decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. i [...] lipca 2006 r. Nakazanie inwestorom wykonania ścianki przeciwpożarowej jest wynikiem zalecenia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zgodnym z powoływanym przez skarżących przepisem § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Stwierdził, że powyższa ścianka wyeliminuje zagrożenie pożarowe, wskazane przez skarżących. Organ zauważył, że skarżący także posiadają budynek gospodarczy, graniczący z przedmiotowym obiektem. Inspektor wskazał ponadto, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (sygn. akt P 11/2000) nie istnieje obecnie wymóg uzyskania zgody sąsiadów na zbliżenie obiektu do granic nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego E. i J. R. zarzucili Inspektorowi Wojewódzkiemu naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie prawa według skarżących polega na dopuszczeniu usytuowania budynku inwestorów na granicy nieruchomości w sytuacji nieprzewidzianej przez powołany przepis, w szczególności przy braku planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja i rozmiarach działki inwestora wystarczających, aby usytuować budynek gospodarczy w odległości 3 metrów od granicy. Podnieśli także, że wskazywany przez Inspektora budynek, jakoby posiadany na granicy z inwestorami, był obiektem o charakterze tymczasowym, a co więcej – został już rozebrany. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazują skarżący. Należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli doszło do zakończenia robót budowlanych, a były to roboty budowlane wykonane w warunkach innych niż określone w art. 48 (tj. bez pozwolenia na budowę) albo w art. 49b (tj. bez dokonania stosownego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu organu) i jednoczenie zostały one wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego – stosuje się odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie Inspektor Wojewódzki ustalił, że były prowadzonego tego rodzaju prace, o jakich wyżej mowa, i zostały one zakończone. Orzekając w dniu [...] lipca 2006 r. organ odwoławczy uznał, że właściwą podstawą prawną dla nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego w tej sytuacji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 – jak wynika z powyższego, stosowany odpowiednio. Abstrahując w tym momencie od zasadności takiej kwalifikacji – należy stwierdzić, że stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 może nastąpić wyłącznie w granicach wskazanych w art. 51 ust. 3 - bo tylko taką możliwość przewiduje art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskazano jako podstawę prawną przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazanie błędnej podstawy prawnej nie przesądza jednak o istotnej wadliwości decyzji, jeżeli samo rozstrzygnięcie znajduje podstawę w obowiązujących przepisach prawa, mających zastosowanie w danej sprawie. Należy zatem ocenić, czy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji mieści się w graniach przewidzianych w art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który powinien mieć zastosowanie w sprawie (przy założeniu prawidłowości oparcia wcześniejszej decyzji o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2). Zdaniem Sądu nie można uznać, że w przypadku zaskarżonej decyzji mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Nawet gdyby przyjąć – co byłby zdaniem Sądu błędne – że wskutek odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 3 w związku z ust. 7, w pojęciu "stwierdzenia wykonania obowiązku", o czym mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 zawiera się możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, to w żaden sposób nie można się doszukać w dyspozycji art. 51 ust. 3 możliwości rozstrzygania przez organ, w przypadku wykonania obowiązku, o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie dalszych robót budowlanych. Już zatem z tej przyczyny zaskarżona decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2007r., jak również poprzedzająca ją decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] lutego 2007 r., podlegają uchyleniu jako istotnie naruszające wskazane przepisy. Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę, iż decyzja, orzekająca o wykonaniu wcześniej nałożonego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, obowiązku, jest decyzją zależną tzn. decyzją, której pojawienie się w obrocie prawnym jest konsekwencją uprzedniego orzeczenia o obowiązku sporządzenia projektu budowlanego. Następuje to wprawdzie – formalnie – w innym postępowaniu, jednakże z punktu widzenia materialnoprawnego występuje tutaj łącznik o charakterze związku koniecznego. Wydanie decyzji "sprawdzającej" - nawet pozbawionej wyżej wskazanych wad, nie mogłoby nastąpić, gdyby wcześniej nie orzeczono o nałożeniu obowiązku. Sytuacja "wykonania obowiązku", o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 jest elementem hipotezy art. 51 ust. 3, który powinien być rzeczywistą podstawa orzekania w sprawie. Istnieje jednak wątpliwość, czy sytuacja, która zaistniała jako punkt wyjścia do orzekania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, rzeczywiście może być zakwalifikowana jako objęta hipotezą art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Wedle zasady, iż ex iniuria ius non oritur ("z bezprawia nie może wynikać prawo"), hipotezą art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego mogą być objęte tylko takie sytuacje, gdy decyzja o nałożeniu obowiązku była ważna (analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 2702/00, opubl. w "Orzecznictwie Sądów Polskich" z 2002 r., Nr 2, poz. 15 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 50191, na tle konstrukcji decyzji zależnych, wydawanych na podstawie art. 58 kodeksu celnego). Nie jest zatem możliwe prawidłowe tj. zgodne z prawem wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 3, jeżeli poprzedzająca ją decyzja, wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, dotknięta jest wadą nieważności. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Istotą decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2006 r., jak też poprzedzającej jej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2006 r. jest nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania projektu budowlanego wraz z opinią p.poż. – co należy kwalifikować jako obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Zdaniem Sądu rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku "wykonania określonych czynności", o których mowa we wskazanym przepisie (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, opubl. w LEX pod nr 203673 oraz w innych wskazanych tam orzeczeniach, por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 894/06 i cytowane tam orzecznictwo oraz "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 539 – 540). Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen została natomiast uregulowana w art. 81c Prawa budowlanego (cyt. "(...) Komentarz, str. 539). Rozważenia wymaga także kwestia, czy sąd orzekający może wyjść poza granice skargi i zająć się oceną decyzji wydanych w innych postępowaniach. W tej kwestii znaczenie ma treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak też przedstawiciele doktryny, analizując art. 135 p.p.s.a. wypowiadali się, że możliwe jest orzekanie przez sąd o decyzjach poprzedzających decyzję zaskarżoną, jeżeli są one w granicach "sprawy", wyznaczanych przez istotę stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem. Pojęcie "sprawy", jakie wskazano w powyższym przepisie, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Sąd administracyjny dokonując kontroli w tak rozumianych granicach sprawy może usunąć z obrotu prawnego nie tylko decyzję zaskarżoną, ale także wydaną w granicach "sprawy" wcześniejszą decyzję ostateczną, o ile ta wcześniejsza decyzja warunkowała wydanie decyzji zaskarżonej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 614/0, LEX pod nr 250265 oraz w wyroku z dnia 26 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2261/04, LEX nr 187525; por. także wyrok NSA z dnia 23 listopada 2003 r., sygn. akt OSK 807/04, LEX nr 155875, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 517/04, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2006 r., Nr 6, poz. 169 i LEX nr 204057 oraz T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 25 - 26, 434 - 435; pkt 4 komentarza do art. 135 p.p.s.a [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze, 2006, wyd. II, wersja elektroniczna w LEX; Z. Kmieciak - "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", "Państwo i prawo" z 2007 r., Nr 4, str. 31 i nast.). Zdaniem Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie istotą postępowania unormowanego z art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca w obrębie tak rozumianej sprawy nakazał organom działać z zasady dwuetapowo – najpierw orzekać w kwestii potrzebnych czynności, a następnie sprawdzać czy zalecenia zostały wykonane. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono, stosownie do art. 51 ust. 3, kontynuowane (por. cyt. wyżej "Prawo budowlane. Komentarz" str. 451). Decyzja o stwierdzeniu wykonania czynności jest zatem bezwzględnie warunkowana decyzją o nałożeniu obowiązku. Jeżeli zatem zaskarżono decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku – to możliwa jest kontrola "w granicach sprawy" także decyzji orzekającej o nałożeniu obowiązku. W ponownym postępowaniu organy powinny przeprowadzić ponownie procedurę legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, z uwzględnieniem przedstawionego stanowiska Sądu. W postępowaniu tym powinny także odnieść się do stanowiska strony odnośnie rozebrania uprzednio istniejącego budynku tymczasowego oraz kwestii usytuowania budynku inwestorów przy granicy działki, mając na uwadze, że brak zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada nie oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji rozstrzyga w sposób dowolny albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez konieczności przeprowadzenia rozważań w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 794/05, LEX nr 209453). W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a należało orzec jak w pkt 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.