II SA/Bd 42/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Komisji [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] im. Wojska [...] w G. z siedzibą przy ulicy [...] poprzez likwidację jednej z lokalizacji tej Szkoły przy ulicy [...] postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Komisji [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Komisja [...] pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] im. Wojska [...] w G. z siedzibą przy ulicy [...] poprzez likwidację jednej z lokalizacji tej Szkoły przy ulicy [...]. Skargę oparto na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa). W odpowiedzi na skargę B. G. wniósł o jej odrzucenie z przyczyn formalnych, gdyż nie spełnia przesłanek określonych w art. 101 pkt 1 u.s.g., albowiem strona skarżąca nie wykazała posiadania oraz naruszenia interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, a zatem na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stwierdzić należy, że tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie tej przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała organu samorządu terytorialnego - Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] im. Wojska [...] w G. z siedzibą przy ulicy [...] poprzez likwidację jednej z lokalizacji tej Szkoły przy ulicy [...]. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta we wskazanym przedmiocie, który należy do spraw z zakresu administracji publicznej, nie stanowi prawa miejscowego, ale jest aktem prawnym wywołującym skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 98/14). Jest zatem aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W świetle powołanego wyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dopuszczalność skargi na taki akt jest powiązana z faktem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań takiego szczególnego przepisu, skarga – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu. Przepisem szczególnym w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten istotnie zawęża legitymację skargową w stosunku do ogólnej zasady wyrażonej w przepisie art. 50 p.p.s.a., stanowiąc w stosunku do niego lex specialis. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08). Przesłanką wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także naruszenie tego interesu przez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień lub obowiązków. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 oraz z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11). Uzasadniając legitymację skargową w niniejszej sprawie, strona skarżąca wskazała na art. 4 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 263 z późn. zm.), zgodnie z którym związki zawodowe są powołane przede wszystkim do obrony interesów materialnych swoich członków, a w szczególności do obrony ich miejsc pracy. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nauczyciele dotychczas byli zatrudnieni w Szkole Podstawowej nr [...] w G. , która obejmowała 2 lokalizacje tj.: przy ul. [...] i przy ul. [...], przy czym istnienie jednej szkoły dawało większą gwarancję zatrudnienia nauczycielom w związku z postępującym niżem demograficznym, a podział szkoły na 2 odrębne placówki, spowoduje, że wraz ze zmniejszającą się liczbą uczniów nauczyciele będą tracić pracę. W ten sposób zaskarżona uchwała w ocenie strony skarżącej faktycznie narusza interes jej członków, a tym samym interes samej skarżącej. Ponadto skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 68/15. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, to jest między innymi osoby wykonujące pracę zarobkową, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 ustawy o związkach zawodowych). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6 ustawy), a na mocy art. 7 ustawy w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkie osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, niezależnie od ich przynależności związkowej, w sprawach indywidualnych dotyczących wykonywania pracy zarobkowej związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków oraz na wniosek niezrzeszonej osoby, o której mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, związek zawodowy może podjąć się obrony jej praw i interesów wobec pracodawcy. Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie, cele statutowe organizacji społecznych są ukierunkowane na ochronę interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji społecznej. Z tego względu uznaje się, że przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego. Natomiast źródło interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, danej organizacji związkowej, stanowi art. 19 ustawy o związkach zawodowych, określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Na mocy tego przepisu organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy (ust. 1). Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). Wymaga przy tym zaznaczenia, że przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych stanowi o interesie danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego. Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami. Naruszenie tego prawa związków zawodowych uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11 oraz powołany w jego uzasadnieniu wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 2597/10, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., II OSK 191/14 oraz z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 98/14). Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, albowiem w toku podejmowania przedmiotowej uchwały, zachowano terminy stosownych zawiadomień, uzyskano stosowne opinie, a ponadto sama skarżący na stronie 3 skargi wskazała, że zaskarżona uchwała została przyjęta po wcześniejszym uzyskaniu opinii związku zawodowego. Opinia związku zawodowego została wydana [...] kwietnia 2019 r., natomiast stosowna uchwała [...] czerwca 2019 r. w związku z czym uznać należy, że skarżąca współuczestniczyła w procesie legislacyjnym poprzez wydanie stosownej opinii. Jak podkreślił zaś Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli organizacja związkowa zajmuje stanowisko w procesie podejmowania aktów prawa miejscowego w formie stosownej opinii (art. 19 ustawy o związkach zawodowych), to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w sprawie, w której zajęła stanowisko w tej formie, bo z mocy prawa jest ona organem współuczestniczącym w tym procesie (por. uzasadnienie wyroku z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2334/11 oraz powołana tam glosa J. Borkowskiego do uchwały Sądu Najwyższego z 6 lutego 1996 r., III AZP 25/96, OSP 1997, nr 1, s. 27 i n.). W ocenie Sądu skarżąca dla uzasadnienia legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, mylnie powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r., wydany w sprawie I OSK 68/15. Zarówno bowiem w stanie faktycznym tej sprawy, jak i w sprawie I OSK 98/14, do której odwołał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 19 maja 2015 r., wskazywano na legitymację związków zawodowych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynikającą z przysługującego na mocy art. 19 ustawy o związkach zawodowych uprawnienia do opiniowania aktów prawnych. Obie sprawy dotyczyły sytuacji, w których organ stanowiący gminy nie dopełnił obowiązku opiniowania uchwał przez związki zawodowe. Jak zaś wyjaśniono już wyżej, tego rodzaju uprawnienie skarżącego związku zawodowego w okolicznościach sprawy niniejszej nie zostało naruszone i skarżący związek zawodowy nie powołuje takiej okoliczności jako podstawy legitymacji skargowej w tej sprawie. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego - poprzez niewystąpienie do niego o taką opinię wbrew treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Ponieważ ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami, to jedynie naruszenie tego prawa w konkretnej sprawie stanowić może podstawę legitymacji skargowej związku zawodowego. Wyrażenie opinii o projekcie aktu prawnego stanowi bowiem współuczestniczenie w procesie legislacyjnym, wykluczające przedmiotową legitymację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 29014 r., II OSK 2256/13 oraz powołane w jego uzasadnieniu wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 2306/11 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2013 r., sygn. II SA/Bk 674/13, Lex nr 1388607). Wobec braku w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania Okręgu Kujaw Zachodnich, jak dla dopuszczalności skargi wymaga tego przepis szczególny w postaci art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała odrzuceniu stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi, uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł podlegał zwrotowi stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji postanowienia.