II SA/Bd 426/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Lubrańcu z dnia 29 września 2011 r. nr VI/64/2011 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 29 września 2011r. Rada Miejska w Lubrańcu, na podstawie art. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.s.g."), podjęła uchwałę nr VI/64/2011 w sprawie podziału Sołectwa Kazanie i przyjęcia statutu Sołectwa Dobierzyn oraz Kazanie. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając: I. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 1 ust. 4 i 6, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1, § 8 ust. 5 statutów sołectwa Dobierzyn i Kazanie, które stanowią załączniki nr 3 i 4 do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa, zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; II. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w przedmiotowym statucie: 1. w § 2 - "Organami sołectwa są: a) zebranie wiejskie – organ uchwałodawczy, b) sołtys – organ wykonawczy, c) rada sołecka – organ wspomagający sołtysa, organ opiniodawczo" - co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g.; 2. w § 19 ust. 1 - "Sołtysa i członków rady sołeckiej wybiera się spośród nieograniczonej liczby kandydatów" oraz w § 20 "Wyboru Sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje się głosowaniu tajnym" - co stanowi modyfikację treści art. 36 ust. 2 u.s.g.; III. istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 przedmiotowych statutów, że "Do dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10 % mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze" oraz w § 16 ust. 2 "O ile w wyznaczonym terminie na zebraniu nie ma wymaganej frekwencji, wybory mogę być przeprowadzone w drugim terminie tj. po upływie 30 minut bez względu na liczbę obecnych mieszkańców sołectwa" - pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum; IV. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 7 ust. 1 ppkt c przedmiotowych statutów, że do sołtysa należy: w zakresie sformułowania "i przewodniczenie radzie sołeckiej"; V. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 7 ust. 3 przedmiotowych statutów, że do obowiązków i kompetencji sołtysa należy: w zakresie sformułowania "Sołtys bierze udział w sesjach rady miejskiej", podczas, gdy z regulacji prawnej ustawy wynika, że organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy (sołtys) może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady. W oparciu o ww. zarzuty, Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł o stwierdzenie nieważności: 1. § 1 ust. 4 i 6 - w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 2 ust. 1, § 3 ust. 2, i § 7 ust. 1 - w zakresie sformułowania "w szczególności", § 7 ust. 1 ppkt c - w zakresie użytego sformułowania "i przewodniczenie radzie sołeckiej", § 7 ust. 3, § 8 ust. 5 - w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 16 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i § 20 załącznika nr 3 - statutu sołectwa Dobierzyn; 2. § 1 ust. 4 i 6 - w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 2 ust. 1, § 3 ust. 2, i § 7 ust. 1 - w zakresie sformułowania "w szczególności", § 7 ust. 1 ppkt c - w zakresie użytego sformułowania "i przewodniczenie radzie sołeckiej", § 7 ust. 3, § 8 ust. 5 - w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 16 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i § 20 załącznika nr 4 - statutu sołectwa Kazanie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lubrańcu wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony w skardze, a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym – zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały (w zakresie przyjęcia statutów Sołectw) stanowił przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z tym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego (mieszkańców) w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje z mieszkańcami muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych i faktycznych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Niewystarczające jest więc poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze uchwalenia statutu czy wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej. Za konsultacje społecznie mogą zostać natomiast uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19 i przywołane w nim poglądy doktryny – dostępny jw.). Takie działania stwarzają bowiem realną możliwość wyrażenia opinii czy sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji do projektu statutu (jego zmiany). W niniejszej sprawie Rada Miejska w Lubrańcu przesłała do Sądu dokumenty nie pozwalające uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę przeprowadziła ona uprzednio konsultacji we wskazanym rozumieniu z mieszkańcami sołectw Kazanie i Dobierzyn, których statut uchwaliła. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano bowiem jedynie ogólnikowo na przeprowadzone podczas zebrań samorządowych konsultacje z mieszkańcami biorącymi udział w zebranych, z tym że Rada Miejska, przesyłając do Sądu odpowiedź na skargę, nie przedłożyła żadnych dokumentów na potwierdzenie nawet tej okoliczności. Natomiast udzielając pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. odpowiedź na wezwanie Sądu o dostarczenie całej dokumentacji związanej z uchwaleniem przedmiotowego statutu, w szczególności dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectwa, Burmistrz Lubrańca przesłał zaskarżoną uchwałę, uchwałę nr IV/35/2011 z 25 marca 2011r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji w Sołectwie Kazanie w przedmiocie wniosku mieszkańców o dokonanie podziału Sołectwa oraz protokół z zebrania wiejskiego odbytego 25 maja 2011r. Z treści protokołu nie wynika, że na wskazanym zebraniu został przedstawiony i zaopiniowany pozytywnie w drodze głosowania statut sołectwa. Zdaniem Sądu okoliczność objęcia jedną uchwałą kwestii podziału Sołectw oraz przyjęcia ich statutów w sytuacji, gdy przedmiotem konsultacji społecznych była wyłącznie kwestia podziału Sołectw - nie stanowią o spełnieniu wymogu określonego w art. 35 ust. 1 u.s.g. - a więc konsultacji społecznych polegających na rzeczywistym i faktycznym umożliwieniu mieszkańcom sołectwa wyrażenia opinii oraz sformułowania uwag i propozycji do projektu statutu. Dowodu na zaistnienie takiego stanu rzeczy, wbrew przekonaniu organu, nie stanowi ww. protokół z zebrania wiejskiego. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że w ogóle na tym (lub innym) zebraniu poinformowano społeczność lokalną o zamierza uchwalenia statutu i możliwości zapoznania się z jego treścią przez mieszkańców. Nie ma dowodu, że projekty nowych statutów zostały uprzednio udostępnione mieszkańcom Dobierzyn i Kazanie, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. Podkreślić należy, że rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, które następnie zostaną rozważone przez organ gminy. Takich konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono, gdyż organ nie przedstawił na tę okoliczność żądnych dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych, czego w sprawie organ nie uczynił. W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że przedłożone przez Radę Miejską w Lubrańcu dokumenty nie pozwalają przyjąć, że konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi zostały przeprowadzone przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym przyjąć należy, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie jej bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Omawiane naruszenie świadczy o naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutu sołectwa. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały (vide: wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.