II SA/Bd 427/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi B. Z., R. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] i [...] w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...].JK, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] i [...] w B. na rzecz B. Z. i R. Z. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (nr [...]) odmawiającą dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie wskazanym w złożonym wniosku - zmierzającego do wykreślenia użytku leśnego (Ls) i wpisanie w to miejsce użytku gruntowego R VI w granicach części działki [...] położonej w R. , gmina Z. . Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach. Opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w związku z wnioskiem B. i R. małżonków Z. nazwanym "wnioskiem o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego sprzed modernizacji – tj. 0,1621 ha RVI i 0,1818 ha LsVI na działce nr [...] o powierzchni 0,3439 ha zlokalizowanej w R. ". Wnioskodawcy uzasadniali, że działka [...] od chwili jej wydzielenia w wyniku podziału dzieliła się na działkę rolną i leśną – co zostało stwierdzone w akcie notarialnym z [...] kwietnia 2004 r. oraz w zaświadczeniu z [...] października 2010 r. wydanym przez urząd Gminy w Z. , które potwierdza jej przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową – jednorodzinną. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Starosta T. odmówił dokonania aktualizacji zgodnie z wnioskiem ze względu na niezgodność wnioskowanej zmiany z operatem z pomiaru gruntów zalesionych wykonanym przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w T. dnia [...] czerwca 1966r. (dotyczącym zalesień gruntów rolnych) . Starosta wyjaśnił, że modernizacja gruntów i budynków (dokonana w 2014r.) dostosowała kontur użytku LsVI do mapy uzupełniającej znajdującej się w/w operacie, a ponadto w oparciu o wyniki oględzin (przeprowadzonych [...] października 2018 r.) ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się las – drzewa iglaste oraz krzewy iglaste i liściaste. Starosta powołał się ponadto na uproszczony plan urządzenia lasu, z zapisami którego na działce [...] występuje las o powierzchni 0,34 ha. Od tej decyzji odwołanie złożyli B. i R. małżonkowie Z.. Odwołujący podnieśli, że starosta nie wyjaśnił, czy uproszczony plan urządzenia lasu (na który się powołuje w decyzji) został zatwierdzony przez Starostę zgodnie z treścią przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Ponadto organ I instancji niedostatecznie przedstawił i uzasadnił jak doszło do powstania rozbieżności w naniesieniu przebiegu użytków gruntowych w 2003r. (przy dokonywaniu podziału nieruchomości i wyodrębnieniu działki [...]). Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle art. 20 ust. 1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów (...) rodzajów użytków gruntowych etc. Organ wskazał też, że sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a także szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją obejmuje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy powołał też przepisy definiujące las (w art. 3 ustawy o lasach). W dalszych rozważaniach organ wskazał, że w 1962r. została przeprowadzona powszechna klasyfikacja gruntów dla wsi R. zatwierdzona orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1962r. i z mapy klasyfikacyjnej z tego okresu wynika, że sporny obszar działki nr [...] (aktualnie działka nr [...]) został zaliczony do konturu klasyfikacyjnego 100-LsVI. Następnie w 1966r. przeprowadzono klasyfikację gruntów zalesionych, która potwierdziła włączenie części konturu 101-RVI do konturu 100-LsVI (operat klasyfikacyjny [...]). Organ wyjaśnił dalej, że w 1988r. dokonano podziałki działki nr [...] i w operacie technicznym (sporządzonym na potrzeby postępowania podziałowego) umieszczono kopię mapy ewidencyjnej ze zmienionym (w stosunku do mapy klasyfikacyjnej z operatu [...]) zasięgiem konturu RVI w obszarze działki [...] (która podlegała dalszym podziałom). W ocenie organu w 1986r. w trakcie tworzenia metrycy mapy ewidencyjnej doszło do błędu polegającego na dokonaniu zmiany zasięgu konturu LsVI o obszar, o który toczy się aktualny spór. Ten błąd doprowadził zaś do nieprawidłowego rozliczenia użytków gruntowych dla działki [...] w 2003 r. ( w dacie jej wydzielenia). Organ odwoławczy stwierdził w konsekwencji, że analiza akt postępowania (dokumentów źródłowych) pozwala wnioskować, że działka [...] stanowi grunt leśny i jest to stan istniejący od 1962r. do chwili obecnej (co potwierdzają wyniki oględzin przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji). Organ odwoławczy potwierdził również, że powołany przez Starostę plan urządzenia lasu nie jest wiążący, ale jego ustalenia są zgodne z wnioskami wynikającymi z analizy akt postępowania. Zwrócono również uwagę, że stwierdzone rozbieżności pomiędzy dokumentacją źródłową, a danymi w ewidencji gruntów i budynków w 2014r. były podstawą jej aktualizacji (wyeliminowania danych błędnych), a nie ustalenia planu urządzenia lasu. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożyli wnioskodawcy, działający poprzez zawodowego pełnomocnika (adwokata). Skarżący zarzucili decyzji z dnia [...] marca 2019 r. naruszenie przepisów postępowania: - art. 7,7b, 8, 9, 11, 14a i 136 §1 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych działań i tym samym nie wyjaśnienie w całości stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez nie wyjaśnienie, który z organów i na jakim etapie postępowania dopuścił się uchybień skutkujących wprowadzeniem skarżących w błąd co do przeznaczenia działki nr [...], - art. 6 k.p.a. poprzez opacie zaskarżonej decyzji na danych uproszczonego planu urządzenia lasu, który nie został zatwierdzony w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Formułując powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., stosownie do którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] w R. tj. odmowie zmiany użytku gruntowego dla części działki z gruntów leśnych na grunty rolne. Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. - dalej "p.g.k."), ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnienie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 p.g.k.). Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, dalej "rozporządzenie"). Jak wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przepis art. 20 p.g.k. określa rodzaje informacji objętych ewidencją: w ust. 1 pkt 1 tych dotyczących gruntów, a w ust. 2 o właścicielach nieruchomości. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach, zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe, zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, obejmującej zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego i zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 p.g.k.). Wobec treści żądań zawartych we wniosku skarżących odnoszących się do wprowadzenia zmian stanu ewidencyjnego w wyniku modernizacji celowe jest wskazanie, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków jest szczególnym rodzajem aktualizacji, przeprowadzana jest na podstawie przepisu art. 24a p.g.k. W ramach modernizacji przeprowadza się z urzędu szersze działania aniżeli dokonywanie aktualizacji na podstawie dokumentów wskazanych w rozporządzeniu. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest "związany" dokonaną modernizacją. Przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w żadnym wypadku nie wyklucza dokonywania dalszych zmian w zapisach ewidencji, czyli jej aktualizacji, jeżeli tylko ich wprowadzenie jest zgodne z regulacjami p.g.k. i rozporządzenia. Ewidencja ma bowiem odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości, wynikający z dokumentów wymienionych szczegółowo w zapisach rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 45 rozporządzenia, celem aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych jest: 1) zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienie nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowanie danych błędnych. Jeżeli zatem stwierdzone zostanie, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji doszło do błędnego, tj. sprzecznego z przepisami prawa, wykazania danych ewidencyjnych, co powoduje, że zapisy ewidencji nie spełniają wymogu aktualności, zasadne jest dokonanie aktualizacji, której wynikiem będzie ujawnienie danych prawidłowych - aktualnych. Może to nastąpić na wniosek zainteresowanej strony lub z urzędu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zasadne okazało się bowiem żądanie skarżących podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia ponownej analizy danych ewidencyjnych oraz analizy dokumentacji stanowiącej podstawę ustalenia charakteru użytków gruntowych ujawnionych w wyniku przeprowadzonej modernizacji. W rozpatrywanej sprawie organy zobligowane były do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy w trybie decyzji administracyjnej. To implikuje zaś obowiązek stosowania przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że organy naruszyły w/w przepisy w zakresie spełnienia przesłanki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie istotnym mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku jest bowiem co najmniej przedwczesna. W zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono przyczyny, dla których odmówiono zmiany użytku gruntowego dla części działki z gruntów leśnych na grunty rolne, wskazując, że zgromadzona dokumentacja potwierdza zasadność istniejącej klasyfikacji użytków gruntowych. Zdaniem organów akta administracyjne potwierdzają, że użytek gruntowy - las istnieje na całym obszarze działki nr [...] - i to od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Organy powołują się przy tym na dokumenty źródłowe – w tym mapę klasyfikacyjną gruntów sporządzoną w 1962r. na potrzeby pomiarów gruntów zalesionych - stwierdzające taki stan użytków na działce. Organy pominęły jednak zupełnie, że wśród zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego znajduje się wyciąg z Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu na okres od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2015r. obowiązujący na terenie Gminy Z. – wieś R. dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, z którego wynika, że działka należąca do skarżących (działka ewid. Nr [...]) jest zalesiona na powierzchni 0,18 ha – co dodatkowo zostało potwierdzone w dokumentacji graficznej – mapie gospodarczej obrazującej przebieg granicy lasu przez działkę nr [...] na dzień [...] stycznia 2006r.. (k. 128-130 akt adm.). Należy podkreślić, że dane w ewidencji gruntów i budynków muszą być zgodne z uproszczonym planem urządzenia lasów. Stosownie do art. 20 ust. 3a p.g.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Jednocześnie, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129), w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w zakresie zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które z istoty swej, przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach plan urządzenia lasu zawiera, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia. W konsekwencji taki plan (zatwierdzony przez właściwy organ), jest tym dokumentem na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Jak wielokrotnie potwierdziły w swych orzeczeniach sądy administracyjne konieczność zgłaszania i odnotowywania zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków zgodnie z przepisami p.g.k. oraz rozporządzenia podlega ograniczeniu w stosunku do zmian danych dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane z planem urządzenia lasu (vide: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., I OSK 1240/10; wyrok WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., II SA/Ol 382/10 i z dnia 16 lutego 2012 r., II SA/Ol 5/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/Sz 26/06 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl - baza orzeczeń CBOSA). Co więcej – bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej (produkcji leśnej) i dokonania zmian w ewidencji gruntów, formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie daje podstaw do formułowania zatem prostej tezy, że doszło do zwiększenia obszaru RVI i nieprawidłowego rozliczenia użytków gruntowych przy dokonywaniu podziału działki w 2003r. wskutek "błędnego" sporządzenia matrycy mapy ewidencyjnej w 1986r., Ustalenie, że w sprawie mamy do czynienia z gruntem leśnym na całym obszarze działki [...] od lat sześćdziesiątych pozostaje w sprzeczności z dokumentacją obrazującą przebieg i granice lasu sporządzona na potrzeby opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu zatwierdzonego w 2007r. Trzeba też w tym miejscu poczynić uwagę, że zaliczenie do danego rodzaju użytku opiera się na założeniu pewnej dynamiki w procesie zagospodarowania powierzchni ziemi (na skutek działania sił przyrody lub działalności ludzkiej). Rozróżnienie rodzaju użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa aktualnie załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że stan faktyczny nie został dokładnie wyjaśniony ani nie zebrano ani nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714 tytułem zwrotu kosztów postępowania - uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy wyjaśnić jak przebiegała granica lasu na działce [...] oraz wyodrębnionych z tej działki nieruchomości przed modernizacją przeprowadzoną w 2014r. z uwzględnieniem zapisów uproszczonych planów urządzenia lasu, jakie obowiązywały dotychczas na terenie obejmującym działkę należąca do skarżących. Organy również powinny uwzględnić zapisy obecnie przyjętego planu urządzenia lasu – o ile zostanie ustalone, że wszedł on w życie zgodnie z wymogami określonymi w w/w ustawie o lasach.