II SA/Bd 427/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. Wójt Gminy W. po ponownym rozpatrzeniu wniosku odmówił E. M. (dalej: skarżąca, strona) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – B. O., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] lipca 2011 r., kwalifikującym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r. poz. 111 ze zm.; obecnie tj. Dz. U. z 2023, poz. 390 - dalej "u.ś.r."). 2. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2023 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 12 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. w wysokości 1585,80 zł oraz od 1 lutego 2023 r. w wysokości 2.458 zł miesięcznie. W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności odniósł się do przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazanej w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie przepis ten nie mógł mieć zastosowania w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Dalej Kolegium wskazało, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jako córka (osoba na której spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec matki) jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad nią. Matka skarżącej jest wdową. Ponadto strona złożyła oświadczenie, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w tym gospodarstwie od 11 czerwca 2011 r. Zdaniem Kolegium okoliczność sprawowania stałej całodobowej opieki znajduje potwierdzenie w treści wywiadu środowiskowego z 11 października 2022r. oraz z 2 stycznia 2023r Wynika z nich, że B. O. choruje na nadciśnienie i cukrzycę, astmę oskrzelowa, depresję, miażdżycę i niedosłuch. Podczas wywiadu pracownik socjalny stwierdził u niepełnosprawnej obniżenie nastroju i apatię. Skarżąca złożyła w dniu 2 stycznia 2023 r. oświadczenie, że czas poświęcony na opiekę nad matką, to około 12 godzin dziennie. Zdaniem organu odwoławczego przeszkodą do przyznania świadczenia od momentu złożenia wniosku było pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Uchylenie decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna nastąpiło dopiero dnia 12 stycznia 2023r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a."), co skutkuje na przyszłość. Dzień 12 stycznia 2023 r był najwcześniejszym momentem od którego możliwe było przyznanie świadczenia i tak też uczyniło Kolegium. 3. W skardze do Sądu skarżący zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2023 r. w części tj. - w zakresie w jakim nie przyznano stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2022 r. do dnia 11 stycznia 2023 r. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, - naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Uzasadniając sformułowane zarzuty strona wskazała, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylnie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczność, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez stronę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. 4. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zarówno bowiem skarżąca jak również organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie jest zasadna. 6. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być przesłanka wyrażona art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22). 7. Istotę sporu w niniejszej sprawie, w następstwie decyzji reformatoryjnej Kolegium, stanowi wyłącznie kwestia daty początkowej, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Strona podnosi, że świadczenie pielęgnacyjne winno być ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia czyli od 1 października 2022 r. Kolegium przyjęło natomiast, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia 12 stycznia 2023 r., gdyż z tym dniem, na mocy decyzji Wójta Gminy W. uchylono w całości decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca spełnia warunki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem z akt sprawy wynika, że sprawuje opieką nad matką, która posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Wobec powyższego odnosząc się do wskazanej spornej w sprawie kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosowanie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ponadto przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. 8. Z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pobierała ona na mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia 4 lipca 2014r. zasiłek dla opiekuna. Decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. Wójt Gminy W. uchylił powyższą decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. W świetle regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. co do zasady wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 października 2022 r. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy, albowiem na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istniała negatywna przesłanka do jego przyznania, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do zasiłku dla opiekuna. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Stanowi o tym wprost art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powyższe regulacje mają zapobiegać kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia. 9. Zdaniem Sądu ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji (uchylenie, zmiana) lub jego całkowite wykonanie (skonsumowanie). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji, ze swej istoty wywołuje skutki na przyszłość (ex nunc). Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W przedmiotowej sprawie skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie z dnia 29 września 2022 r. w którym oświadczyła, iż na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego jej prawa do zasiłku dla opiekuna. Następnie w dniu 10 stycznia 2023 r. wpłynęło do organu oświadczenie skarżącej, w którym oświadczyła, że wyraża zgodę na uchylenie decyzji z dnia 4 lipca 2014 r. przyznającą zasiłek dla opiekuna. Podkreślenia w kontekście powyższych uwag wymaga, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia 12 stycznia 2023 r., którą organ uchylił decyzję własną z dnia 4 lipca 2014r. nie zawiera określenia jakiejkolwiek daty wstecznej uchylenia tej decyzji. Wskazana decyzja uchylająca wywołuje zatem skutki ex nunc, czyli na przyszłość. Jak wynika z akt sprawy strona nie odwołała się od powyższej decyzji, zatem jest ona ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym w takim zakresie jaki wynika z jej treści. Tym samym w sprawie mamy do czynienia z uchyleniem decyzji z dnia 4 lipca 2014r., a więc z eliminacją przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b u.ś.r., dopiero z dniem 12 stycznia 2023 r. Zatem Kolegium prawidłowo od dnia 12 stycznia 2023 r., a więc od najwcześniejszego możliwego terminu przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie. 10. Resumując stwierdzić należy, że ograniczenie ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. ustało dopiero w dniu wyeliminowania decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Dopóki bowiem w przedmiotowej sprawie istniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, dopóty niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera zasiłek dla opiekuna, winna móc zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonać wyboru jednego z tych świadczeń. Konsekwencją dokonania tego wyboru, nie może być zaistnienie sytuacji, w której osoba otrzymywałaby dwa świadczenia za ten sam okres. Dlatego koniecznym warunkiem do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest usunięcie w sposób zgodny z prawem przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W konsekwencji, nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2022 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie, istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącego wnioskowanego świadczenia. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.