II SA/Bd 437/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] , na podstawie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa reformująca") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako kpa), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 25 o pow. 0,0042 ha, obręb 0088, zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i będącej w tym dniu własnością H. K. oraz jego żony H. K. - w ustawowej wspólności, zaliczonej od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Pismem z dnia [...] H. i H. K. wystąpili z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 25, a przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy[...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 kpa., ustalił na rzecz H. i H. K. odszkodowanie w wysokości 7.860,00 zł za wskazaną powyżej nieruchomość oraz zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz H. i H. K., ze środków Gminy [...], jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia 4 grudnia 2008 r. stanie się ostateczna. Jednocześnie organ stwierdził, iż w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego oraz że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną do ustalenia na rzecz H. i H. K. odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę nr 25, nabytą z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...]. W związku z tym, w celu ustalenia wysokości odszkodowania należnego wnioskodawcom, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu M. B. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności wskazanej działki. Powołany rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 7.860,00 zł., co stanowi ok. 187,14 zł za 1 m 2. Organ wskazał, iż sporządzony operat szacunkowy uznał jako dowód w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia on cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, zaś wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę majątkowego wystarczająco uzasadniony. Wyjaśnił, iż na wyznaczonej w dniu 12 listopada 2008 r. rozprawie administracyjnej stawił się tylko przedstawiciel Prezydenta [...], który został zapoznany z przebiegiem postępowania i sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym. Wskazał także, iż w dniu [...] r. H. i H. K. poinformowali organ, że zgadzają się z ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego kwotą odszkodowania. Od wskazanej decyzji Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia i orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji Starosty [...] zarzucił naruszenie art.130 i art.134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu odwołania Prezydent Miasta [...] wskazał, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę majątkowego do przyjętej jako podstawa wyceny spornej działki metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. i określenie wartości rynkowej działki jako iloczynu wartości 1 m 2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, tj. nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową jednorodzinną, bez próby zbadania rynku i skorzystania z metody wskazanej w ust. 1 w/w rozporządzenia, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. Wyjaśnił, iż z treści przepisów § 36 ust. 1 i 2 pkt 2 w/w rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych na te cele, a dopiero w przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m 2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Intencją prawodawcy było bowiem takie uregulowanie, by wartość nieruchomości była określana przy porównywaniu nieruchomości tego samego rodzaju. Tak więc w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien podjąć próbę wyczerpania metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustosunkowując się do opinii rzeczoznawcy majątkowego, iż rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego oraz, że istotą takiego przeniesienia własności jest brak negocjacji i transakcji sprzedaży w drodze umowy, a zapłata za przeniesienie własności następuje w drodze odszkodowania, odwołujący podkreślił, że fakt iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, których stan prawny jest uregulowany treścią art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, nabywane są z mocy prawa, a potwierdzenie przejścia prawa własności odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej, nie oznacza że na rynku brak jest transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Jako dowód przejścia prawa własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne również w drodze czynności cywilnoprawnych przedstawił załączone do odwołania kopie umów sprzedaży takich nieruchomości (załącznik 1-3). W celu zakwestionowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego o braku rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawnymi powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że wykluczenie możliwości stosowania jako materiału porównawczego dla ustalenia wartości nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust.1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. jest nieuprawnione oraz że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskiwana w następstwie notarialnej umowy kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 87/08, wyrok z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 636/08 oraz wyrok z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08). W ocenie odwołującego przytoczone okoliczności wskazują, że stanowisko rzeczoznawcy majątkowego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, istniejącym stanie faktycznym oraz orzecznictwie administracyjny. Przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła, zdaniem odwołującego, do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości spornej nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen występujących na rynku oraz wartości nieruchomości wycenianych dla potrzeb ustalenia odszkodowania w innych, wcześniej już rozstrzygniętych sprawach dotyczących podobnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym w sprawie brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Brak wnikliwej oceny dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, stanowi w ocenie odwołującego istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta[...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 73 przepisów wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 130, art. 134, art. 154 i art. 156 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wśród ogółu transakcji dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi można także odnotować wartości rynkowe. Przejście bowiem prawa własności takich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego odbywa się, poza wyjątkami wskazanymi w art. 73 przepisów reformujących administrację publiczną oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na zasadach określonych w rozdziale IV działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w drodze czynności cywilnoprawnych lub wywłaszczenia i to również wówczas, gdy wiąże się to z podziałem nieruchomości, a projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy - art. 112, 114 wskazanej ustawy. Również w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad określonych w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 224-231 kc). Z uwagi na powyższe regulacje prawne oraz biorąc pod uwagę –uwzględniając zarzuty odwołującego - ewentualną możliwość zbyt pobieżnego przeanalizowania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku nieruchomości przeznaczonych pod cele drogowe i w związku z tym błędnego przyjęcia braku możliwości sporządzenia wyceny nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. tj. na podstawie transakcji rynkowych, organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących przyjętej metody wyceny oraz o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z przedstawionych w piśmie z dnia 20 marca 2009 r. wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego M. B. jednoznacznie wynika, zdaniem organu odwoławczego, iż rzeczoznawca sporządziła operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatami tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa - porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczyła, iż nieruchomości zakupione przez gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w [...] wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Organ zaznaczył, że M. B. wbrew twierdzeniom odwołującego, nie przeszła automatycznie do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Odnosząc się do załączonych do odwołania kopie umów sprzedaży mających wykazać istnienie transakcji wolnorynkowych, wskazał iż tylko umowy wskazane w załączniku 1-3 dotyczyły nieruchomości o podobnej sytuacji faktycznej i prawnej w stosunku do spornej nieruchomości, niemniej nawet one z przyczyn obiektywnych nie mogły zostać uwzględnione w sporządzonym operacie szacunkowym, albowiem akt notarialny z dnia 30 października 2008 r. został zawarty po dniu sporządzenia operatu szacunkowego, tj. po 23 lipca 2008r., natomiast akty notarialne z dnia 24 listopada 2003 r. i z dnia 24 listopada 2004 r. nie mogły zostać wzięte pod uwagę ze względu na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po zawarciu tych aktów, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnienia w szczególności aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Organ powołał się na opinię rzeczoznawcy, iż transakcje wykorzystywanie do sporządzania wyceny powinny obejmować okres nie dłuższy niż dwa lata. Organ odwoławczy podkreślił, iż wykluczenie możliwości stosowania dla celów wyceny, cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, bez przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku, narusza treść § 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 w/w rozporządzenia. Jednakże w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonała dogłębnej analizy możliwości zastosowania § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, wobec czego nie mogło dojść do jego naruszenia. Tym samym organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, zaznaczając iż w sprawie został w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia oraz uchylenie poprzedzaj jej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, w szczególności art. 134, art.151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. oraz przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazała, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu II instancji, że przedłożone przez odwołującego umowy sprzedaży stanowią dowód na to, że transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne występowały i nadal występują na rynku nieruchomości. Niezrozumiałym dla strony skarżącej jest dlaczego w dotychczas rozpoznawanych przez organ odwoławczy sprawach uznawał on dowody przedłożone przez Prezydenta Miasta [...] – kopie tych samych umów sprzedaży i na ich podstawie orzekał o uchyleniu decyzji Starosty [...] wydanych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., natomiast w przedmiotowej sprawie dokonuje odmiennej oceny tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Zaznaczył, iż dla potrzeb wyceny nieruchomości ci sami rzeczoznawcy majątkowi, na podstawie niezmienionych przepisów prawnych, korzystając z tej samej bazy nieruchomości, raz przyjmują do analizy transakcje drogowe, a innym razem je odrzucają. Strona skarżąca podkreśliła, iż kwestionując zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego metodę wyceny tj. przyjęcie jako jej podstawy zasad określonych w § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia, wykazała w odwołaniu i załączonych do niego dokumentach, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że na rynku nieruchomości występują transakcje dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko prawne oraz argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał odnosząc się do zarzutu skarżącego, że istnieją na rynku nieruchomości transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, iż organy administracyjne nigdy nie kwestionowały tego faktu. Jednakże czym innym jest, jak zaznaczył, istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości. Fakt, że występują transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie oznacza, że mogą one stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Istotą bowiem podejścia porównawczego jest określenie zbioru nieruchomości podobnych, tymczasem obecnie na rynku można znaleźć jedynie pojedynczą nieruchomość podobną, nie można natomiast utworzyć zbioru takich nieruchomości. Wobec czego z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji i ograniczoną reprezentatywność rynku nie można było dokonać wyceny w oparciu o inne podobne nieruchomości drogowe. Organ podkreślił również, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych oraz, że kwota uzyskana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości przypadków nie ma charakteru ceny, a jedynie odszkodowania. Aby bowiem określonej transakcji można było przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Zdaniem organu odwoławczego za koniecznością odstąpienia od dokonania wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. przemawia także § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia który wskazuje, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie organu ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na wskazaną wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości. Na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo wskazał, że od 2005 r. do 2008 r. zakupiono w obrocie cywilnoprawnym około 100 nieruchomości zajętych pod drogi, zaś w 2009 r. już około 30 działek. Podkreślił, iż autorka operatu dla ulicy równoległej – ul. S. sporządziła operat szacunkowy stosując § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej przyjęta przez nią w niniejszej sprawie metoda wyceny jest wynikiem sugestii zespołu ekspertów rzeczoznawców z dnia 20 listopada 2007 r. o braku podstaw do stosowania przy dokonywaniu wyceny zasad określonych w § 36 ust. 1 w/ w rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest weryfikacja rozstrzygnięć właściwych organów administracji publicznej pod względem legalności, w zakresie ustalenia odszkodowania w wysokości 7.860zł na rzecz H. i H. K. z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...] przy ul. K., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0042ha, stosownie do postanowień art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne i nabyte z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego należne jest odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., przy czym po upływie tego terminu roszczenie wygasa, a wszelkie kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ocena zasadności skargi w niniejszej sprawie wiąże się zatem z koniecznością dokonania interpretacji regulacji zawartej w wyżej powołanym przepisie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepis ten nakłada na wskazane w nim prawa podmioty, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. Należy zatem podkreślić, że warunkiem przyznania odszkodowania jest przejście własności gruntów, które były już zajęte pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Interpretacja omawianego przepisu prowadzi do konstatacji, że odszkodowanie w przypadkach w nim określonych jest jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie jest– jak zdaje się przyjmować organ odwoławczy-rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określają zakres szkody odszkodowanie to nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty jej własności, ograniczając odpowiedzialność jedynie do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalania wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń lecz nieruchomość ograniczona we władaniu nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą rekompensatę doznanego uszczerbku, ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego. Wydaje się, że rozszerzenie zakresu odpowiedzialności na zdarzenia powstałe przed przejściem prawa własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, ewentualne uwzględnienie wcześniej wypłaconych rekompensat z tytułu pozbawienia władania nieruchomością i konieczność ich uwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W tym duchu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny wskazując, iż z treści art. 73 ust. 4 i 5 ustawy reformującej wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 7, poz. 66). Na mocy art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(t.j.Dz.U. z 2004r. nr 261, poz.2603 ze zm. dalej powoływanej jako "ugn") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości( art. 150 ust. pkt 1 u.g.n). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 cyt. ustawy, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie ). Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08). Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy powołana do sporządzenia operatu szacunkowego podała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy Miasta [...] na przestrzeni ostatnich dwóch lat wielokrotnie dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia to tej okoliczności, co –jak słusznie zauważył skarżący –miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, w opinii uzupełniającej z dnia 20 marca 2009r. rzeczoznawca majątkowy wskazała, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ugn. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen wskazywanych przez strony umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.2 pkt.2 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system sprawny jest spójny, logiczny i zupełny. W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że wobec istnienia na terenie Gminy [...] transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, to obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 rozporządzenia uzasadnione jest przede wszystkim wynikającą z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności, a nie za wcześniejsze pozbawienie właściciela gruntu prawa władania. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń doszłoby do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art.73 ustawy reformującej i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art.73 ust.1 ustawy. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie byłyby działaniami contra legem. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności organ zgromadzi dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.