II SA/Bd 453/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargę. II SA/Bd 453/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) udzielenia Z. W. zezwolenia na prowadzenie na terenie usytuowanej przy ul. [...] w B. nieruchomości działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że jakkolwiek wniosek Z. W. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów spełniał niezbędne wymagania i wyżej wymieniony wykazał się prawem do dysponowania na prowadzenie tego rodzaju działalności nieruchomością przy ul. [...] stanowiącą działkę nr [...], to uwzględnienie wniosku prowadziłoby do naruszenia przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2005 r. planu gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy na lata 2005-2012. Zgodnie bowiem z pkt 4.2.4 tegoż planu, w sytuacji braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, miejsca prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów metalowych mogą być zlokalizowane wyłącznie na terenach zapisanych w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego jako obszary aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej, zaś działka nr [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym w uchwalonym w dniu [...] kwietnia 2005 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B. na koncentrację usług komercyjnych (IG4). Nadto organ I instancji ustosunkowując się do zarzutu nierównego traktowania obywateli wyjaśnił, że inne podmioty prowadzące działalność w zakresie zbierania odpadów w okolicy ulicy [...] uzyskały zezwolenia przed wejściem w życie uchwały nr [...] Rady Miasta. Nie uwzględniając wniesionego przez Z. W. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany przez przedsiębiorcę nie jest równoznaczny z uzyskaniem pozwolenia na prowadzenie danego typu działalności, jeśli przepisy odrębne nakładają na przedsiębiorcę obowiązek uzyskania odrębnych zezwoleń. Wynika to z art. 18 i 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Nadto organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach Prezydent Miasta zobligowany był odmówić wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, bowiem w prowadzonym postępowaniu wykazał, że nieruchomość, na której miałaby być prowadzona wymieniona działalność znajduje się na obszarze koncentracji usług komercyjnych w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B, natomiast stosownie do planu gospodarki odpadami przedmiotowa działalność jest dopuszczalna tylko na obszarach aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za bezprzedmiotowe zarzuty strony odwołującej się dotyczące braku informacji o obowiązujących procedurach związanych z rozpoczynaniem prowadzenia działalności gospodarczej, podnosząc jednocześnie, że nie może być mowy o nabyciu przez przedsiębiorcę prawa do prowadzenia działalności, skoro nie została zamknięta procedura. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne w postaci metali na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B.. Strona skarżąca zarzuciła, iż wbrew przepisowi art. 9 kpa nie była poinformowana o konieczności uzyskania na prowadzenie działalności odrębnego zezwolenia i skoro dopełniła czynności formalnych niezbędnych przy rejestracji działalności, to rejestracja była skuteczna powodując nabycie przezeń uprawnień, których pozbawienie obecnie naruszy zasadę niedziałania prawa wstecz. W skardze podniesiono również, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zanegowało zajęte przez siebie w poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2006 r. stanowisko, co podważa zaufanie obywatela do organów państwa (art. 8 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się przy tym do kwestii, czy studium nie będąc aktem prawa miejscowego może stanowić podstawę wydania decyzji, jakkolwiek uprzednio podzieliło negatywne stanowisko w tym względzie zajmowane przez Wydział Administracji Budowlanej Urzędu Miasta. Strona skarżąca wskazała także na przewlekłość postępowania odwoławczego i niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 36 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej, co oznacza, że przy wydawaniu orzeczeń nie może kierować się względami słuszności, czy celowości. W razie zaś uwzględnienia skargi, co ma miejsce tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa mających wpływ na treść decyzji organu, sąd wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym. Nie może zatem rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron postępowania, czyli również nie może orzec o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, o co wnosi się w skardze. Skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej określonego przedmiotu tej działalności nie przesądza o możliwości jej rzeczywistego wykonywania. Na określone rodzaje działalności, po dokonaniu powyższego wpisu, niezbędne jest uzyskanie dodatkowo zezwolenia lub licencji przewidzianych w ustawie odrębnej. Wprowadzenie tego rodzaju wymogu podyktowane zostało potrzebą ochrony wartości wymienionych w art. 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) a uprzednio w art. 9 ustawy z 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) w tym między innymi zdrowia człowieka i środowiska. W drodze zezwolenia dopuszcza się przedsiębiorcę do wykonywania określonej działalności gospodarczej po uprzednim stwierdzeniu, że przedsiębiorca ten spełnia sprecyzowane w odrębnej ustawie warunki prowadzenia tej działalności. Instytucja zezwolenia stanowi zatem formę wstępnej kontroli działalności, która może okazać się szkodliwa przykładowo dla zdrowia lub środowiska. W zamieszczonym w art. 75 wskazanej ustawy katalogu działalności wymagających uzyskania zezwolenia w formie decyzji wymienia się działalność gospodarczą określoną w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2001 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach zezwolenia wymaga prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Jakkolwiek, jak wynika z akt sprawy, skarżący w lipcu 2004 r. otrzymał zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o wpisie do ewidencji działalności polegającej na zagospodarowaniu metalowych odpadów i złomu oraz sprzedaży hurtowej odpadów metalowych i złomu, to dopiero w lipcu 2006 r., po przeprowadzonej przez straż miejską kontroli, złożył w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta wniosek o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ustawy. Wydając w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzję, Prezydent Miasta B. obligowany był uwzględnić obowiązujący w dacie orzekania stan prawny. W art. 29 ustawy o odpadach wymieniono sytuacje, w których właściwy organ ma obowiązek odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności między innymi w zakresie zbierania odpadów. Należy do nich wskazana w ust. 1 pkt 3 cyt. przepisu niezgodność zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z planem gospodarki odpadami. Ze względu na to, że w obowiązującym od dnia 26 października 2005 r. z mocy uchwały Rady Miasta B. z tej samej daty planie gospodarki odpadami dla miasta B. na lata 2005-2012 przewidziano, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, iż działalność w postaci zbierania odpadów metalowych może być wykonywana tylko na zapisanych w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego obszarach aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej, zaś według obowiązującego dla miasta studium nieruchomość wskazana przez skarżącego jako miejsce działalności usytuowana jest poza tego rodzaju obszarem, wydanie przez organ pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia nie było możliwe. O odmowie udzielenia zezwolenia zadecydowała więc regulacja zawarta w obowiązującym planie gospodarki odpadami, a nie – jak twierdzi skarżący – bezpośrednio treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B. uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2005 r. (uchwała nr [...]). Uchwała w przedmiocie przyjęcia planu gospodarki odpadami w dacie wydawania przez Prezydenta Miasta decyzji pozostawała w obrocie prawnym, a więc miała moc wiążącą. Odrębną natomiast kwestią jest, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę. W razie braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, celem uzyskania tego rodzaju pozwolenia lub w celu innej zmiany w zagospodarowaniu terenu, niezbędne jest legitymowanie się decyzją o warunkach zabudowy. Sąd nie podziela podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ dokonujący wpisu działalności gospodarczej do ewidencji wynikającego z art. 9 kpa obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a które to naruszenie miałoby polegać na niepouczeniu o konieczności złożenia wniosku o wydanie w trybie art. 28 ustawy o odpadach stosownego zezwolenia, które przed przyjęciem aktualnie obowiązującego planu gospodarki odpadami skarżący mógłby otrzymać. Obowiązek udzielania stronie informacji obejmuje tok postępowania w danej sprawie od jego wszczęcia do zakończenia. Dotyczy on informowania o uprawnieniach i obowiązkach, których realizacja będzie miała wpływ na wynik konkretnej sprawy. Kwestia zaś informacji o konieczności uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów nie miała żadnego znaczenia w sprawie o wpis do ewidencji działalności gospodarczej – wykraczała poza zakres tej sprawy. W sprawie dotyczącej wpisu działalności do ewidencji organ obligowany był do informowania wyłącznie o prawach i obowiązkach związanych z wpisem. Z art. 9 kpa – zdanie pierwsze – nie wynika więc absolutnie dla organu obowiązek świadczenia na rzecz strony nieograniczonej pomocy prawnej. Także w zdaniu drugim cyt. przepisu jest mowa tylko o "niezbędnych" wyjaśnieniach i wskazówkach, które przykładowo mogą dotyczyć środków zaskarżenia wydanych w toku lub w wyniku postępowania rozstrzygnięć, a nie można do nich zaliczać pouczenia o konieczności zainicjowania odrębnego postępowania administracyjnego. Na gruncie spraw dotyczących działalności gospodarczej zajmowane jest zaś w orzecznictwie sądowym stanowisko, które skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż przewidziany w art. 9 kpa obowiązek organu nie zwalnia osób przystępujących do prowadzenia działalności gospodarczej lub prowadzących taką działalność z obowiązku zaznajomienia się z przepisami prawa regulującymi ich uprawnienia i obowiązki związane z tą działalnością lub inaczej mówiąc – od dołożenia należytych starań, by zapoznać się z tego rodzaju przepisami zawartymi w powszechnie obowiązujących opublikowanych aktach prawnych (vide m.in. wyroki NSA z 09.06.1999 r. III RN 12/99, z 17.03.2000 r. SA/Gd 2072/97, z 20.01.2000 r. I SA/Kr 1512/97 z 29.11.2000 r. I SA/Gd 1185/98, z 10.11.1999 r. I SA/Łd 1429/97 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 3.11.2005 r. III AKa 1133/05). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż niezbędne informacje o dodatkowych obowiązkach wynikających dla podmiotów wykonujących działalność gospodarczą, w tym dotyczące wymogu uzyskania na niektóre rodzaje działalności zezwolenia lub koncesji, dostępne były i są na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu ewidencyjnego. Podkreślenia przede wszystkim jednak wymaga, że podstawą do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji mogło być jedynie naruszenie wyrażonej w art. 9 kpa zasady ogólnej procedury administracyjnej w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] lipca 2006 r., a takowego naruszenia w tymże postępowaniu Sąd się nie dopatrzył. Skoro, w ocenie Sądu, kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też omawianego art. 9 kpa, to nie może dyskwalifikować tejże decyzji odmienność wyrażonego w niej stanowiska w stosunku do wcześniejszej decyzji wymienionego organu, jakkolwiek przyznać trzeba stronie skarżącej rację, iż zmienność poglądów prawnych tego samego organu przy tym samym stanie faktycznym sprawy może powodować podważenie zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 kpa). Oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku nie mogły też wywrzeć, jako niemające wpływu na wynik sprawy, zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego oraz braku przekonywującego wyjaśnienia przez organy obydwu instancji znaczenia zapisów studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego miasta dla treści decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej – w kontekście faktu, iż nie jest ono aktem prawa miejscowego. Z przedstawionych wyżej względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.