II SA/Bd 456/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej refundacji podatku VAT oddala skargę. Burmistrz B., po rozpatrzeniu wniosku W. K. (dalej także jako: "Skarżąca"), decyzją z [...] r. odmówił przyznania refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "Kolegium", "SKO") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1416/23, stwierdził nieważność decyzji organu II instancji. Sąd wskazał, że decyzja Kolegium obarczona jest wadą nieważności, albowiem organ odwoławczy rozpoznał odwołanie złożone przez osobę nie będącą ani stroną postępowania, ani jej pełnomocnikiem, co stanowi rażące naruszenie prawa. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza B. z [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Burmistrz B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] r. odmówił przyznania świadczenia w formie refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z [...] r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza B. z [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie, pismem z [...] r. Kolegium zawiadomiło Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...] r. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z [...] r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej tego organu z [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. SKO stwierdziło, że decyzja z [...] r. została doręczona w dniu [...] r., a zatem 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upłynął w dniu [...] r. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji w dniu [...] r., czyli już po upływie ustawowego terminu na dokonanie tej czynności. Oznacza to, zdaniem SKO, że decyzja Kolegium z [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej także jako: "k.p.a.") wobec czego należało stwierdzić jej nieważność. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz na art. 156 § 1 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podkreśliło, że decyzja nieważna, zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. jest pomimo tych wad aktem administracyjnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Jest to niewątpliwie akt wadliwy, który jednak do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przesłanki nie są oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tak jak to ma miejsce w przedmiotowym przypadku. Kolegium w tym zakresie podało, że w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Burmistrza B. z [...] r. zostało merytorycznie rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. pomimo, że odwołanie wniesiono w dniu [...] r., czyli z uchybieniem ustawowego terminu. Nie złożono przy tym wniosku o jego przywrócenie. Wobec powyższego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tych okolicznościach, zdaniem SKO, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. W skardze Skarżąca nie zgadzając się z wydaną decyzją podniosła, że decyzja z [...] r. była korzystna dla schorowanej osoby. Zarzuciła, że Kolegium po ponad 30 dniach od uprawomocnienia wcześniejszej decyzji wydało kolejną decyzję z [...] r., która anulowała poprzednią już wydaną i tę, która była już w tym czasie prawomocna. Skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się uchylaniem prawomocnych decyzji, jak również z wydawaniem przez organ decyzji naruszających prawo. Podniosła, że niefrasobliwość wydawanych przez organ decyzji wywołuje u niej stan lęku i niepewności oraz zdenerwowania na organy Państwa. Zwróciła się do Sądu o dokładne przeanalizowanie dokumentów przedmiotowej sprawy, która trwa już od prawie 2 lata i w której nic się nie zmieniło w stosunku do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Wniosła o zrozumienie zaistniałej sytuacji, pozytywne rozpatrzenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z [...] r. oraz uchylenie nieważnej decyzji (wydanej po terminie, już po uprawomocnieniu) z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu [...] r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Względem wydanej decyzji sformułował zarzut, że sprawę rozpoznawały dwa różne składy Kolegium. Oświadczył, że Skarżąca jest osoba schorowaną, poruszającą się na wózku inwalidzkim. Stan zdrowia Skarżącej mógł spowodować uchybienie terminowi bez jej winy. Skarżąca wniosła o uzyskanie należnego zwrotu podatku VAT. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej także jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. własnej decyzji z [...] r., którą Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza B. z [...] r. o odmowie przyznania świadczenia w formie refundacji podatku VAT. Analizując legalność zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1074). Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83 wskazano, że "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2024, Legalis, art. 156, teza III.3.). Jak wskazano powyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z [...] r. uznając, że wskazana decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium zasługuje na aprobatę. Analizując przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. już na wstępie należy przyjąć, że dotyczy ona wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy należało zgodzić się z organem, że ustalone przez organ naruszenie prawa, którym dotknięta była decyzja z [...] r., stanowiło rażące naruszenie prawa. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedłożonych akt administracyjnych - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z [...] r. na skutek rozpoznania spóźnionego odwołania Skarżącej. Nie budzą wątpliwości Sądu i nie są kwestionowane przez Skarżącą ustalenia, zgodnie z którymi decyzja Burmistrza B. z [...] r., wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, została doręczona Skarżącej w dniu [...] r. Zatem 14 – dniowy termin do złożenia odwołania upłynął z dniem [...] r. Tymczasem Skarżąca wniosła odwołanie osobiście - a nie za pośrednictwem przesyłki pocztowej - składając je organowi, w dniu [...] r. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Czternastodniowy termin wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym. Przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., dnia doręczenia lub ogłoszenia treści decyzji stronie, lecz dzień następny. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym oraz terminem zawitym. Jeśli odwołanie zostanie złożone po terminie, organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność z urzędu i wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania (art. 134 k.p.a.), chyba że strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Podkreślenia wymaga również, że po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, a tym samym korzysta ze szczególnej ochrony. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że decyzja pierwszej instancji uzyskuje walor ostateczności z mocy samego prawa, z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania, zarówno wówczas, gdy odwołania w ogóle nie wniesiono, jak i wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione po ustawowym terminie, którego to terminu nie przywrócono (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 297/21). Jednocześnie w orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 korzysta z ochrony trwałości (zob. przykładowo; uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 297/21). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że skoro w przedstawionych okolicznościach sprawy organ odwoławczy rozpatrzył sprawę, pomimo spóźnionego odwołania to w stosunku do decyzji Kolegium wydanej z taką wadą ziściła się przesłanka określona w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznanie spóźnionego odwołania stanowi oczywistą i ewidentną sprzeczność z normą prawną regulującą termin do wniesienia odwołania oraz naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Odnosząc się do podniesionego podczas rozprawy zarzuty, że sprawę rozpoznawały różne składy Samorządowego Kolegium Odwoławczego przywołać należy art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Następnie wskazać należy na treść art. 24 § 1 k.p.a. wskazującego przyczyny, zaistnienie których skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez Kolegium jako organ II instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem osoby biorącej udział w wydaniu decyzji organu I instancji wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Podkreślić należy, iż osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podlega wyłączeniu z całości postępowania prowadzonego na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym niezasadny okazał się zarzut Skarżącej, iż sprawę rozpoznawały dwa różne składy Kolegium. Ukształtowanie składu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy było bowiem zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. W wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1276/19, Naczelny Sąd Administracyjny także potwierdził, iż reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (por. również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 24; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08). Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował adekwatne normy prawne i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze oraz podczas rozprawy okazały się nietrafione. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl