II SA/Bd 465/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr WSPN.II.77243-61/08 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 4 grudnia 2008r. Nr B.N.II.7222-90B/06 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] października 2003 r. J. i R. F. wystąpili do Prezydenta B. z prośbą o dopełnienie formalności dla działki nr [...] położnej w B. przy ul. G. [...], w części zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg gminnych, wskazując w piśmie z [...] czerwca 2006 r., że chodzi o wypłatę odszkodowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. [...] wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę B. Na podstawie art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 961. poz. 2603 ze zm.), w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), oraz art. 104 Kpa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Starosta B. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent B., kwestionując wysokość odszkodowania podnosząc, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 130, art. 134 i art. 154 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody odwołanie nie mogło być uwzględnione, a decyzja jako zgodna z prawem powinna się ostać w obrocie prawnym. Organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. Ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Przyjęty przez Starostę jako dowód operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że w celu zebrania pełnego materiału dowodowego zwrócił się do rzeczoznawcy o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących przyjętej metody wyceny oraz o ustosunkowanie się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Z przedstawionych wyjaśnień jednoznacznie wynika, iż rzeczoznawca sporządził operat rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatami tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa - porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca M. B. na str. 3 swego ww. operatu podkreśliła, iż nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Odnosząc się do argumentów Prezydenta B. związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, należy przyznać w tej materii słuszność wyjaśnieniom rzeczoznawcy zamieszczonym na str. 4 pisma z dnia [...] marca 2009 r. Transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne (gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogi gminne), transakcje kupna-sprzedaży odbywają się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy. Transakcje przedstawione przez Prezydenta B. są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zakupione przez Gminę B. nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Ustosunkowując się do aktów notarialnych załączonych do odwołania, Wojewoda podzielił pogląd rzeczoznawcy zamieszczony na str. 4 pisma z dnia [...] marca 2009 r. Rzeczoznawca określając w operacie z dnia [...] lipca 2008 r. wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości spełnia wszystkie wymogi określone przepisami ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21września 2004 r. Na powyższą decyzję skargę wniósł Prezydent B., zarzucając naruszenie art. 134, art.151 ust.1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego nie zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżący wywodził, że jego zamiarem nie było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych lecz wykazanie, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także udowodnienie, że rynek ten jest kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości, ale również przez osoby fizyczne, konstatuje, że sporna kwestia dotycząca istnienia rynku nieruchomości drogowych nie została w przedmiotowej sprawie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego dopiero ustalenie, że na rynku b. nie występują transakcje dotyczące nieruchomości drogowych uzasadnia szacowanie nieruchomości zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przyjęcie jako zasady, że wartość gruntów zajętych pod drogi winna być określona na podstawie gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jest błędne. Nie do przyjęcia jest również stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Miasto B. nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nawiązując do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można postrzegać jako transakcji rynkowych, a kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczane w większości przypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania ponieważ, aby transakcji można przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. dalej w skrócie ustawa o gospodarce nieruchomościami) i przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 159 tej ustawy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – dalej w skrócie: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości), a także zgodności z przepisami ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 113, poz. 872 z późn. zm. – dalej w skrócie: Przepisy wprowadzające). Jest oczywiste - niemniej należy to w niniejszej sprawie wyraźnie podkreślić, że pozbawiona znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia legalności zaskarżonej decyzji jest przywołana w niniejszej sprawie Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na temat "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zamian w tym zakresie" z dnia [...] listopada 2007 r. (dalej w skrócie: Opinia). Nie jest to bowiem ani akt prawa powszechnie obowiązującego, ani też dokument o którym stanowi przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla porządku należy jedynie wspomnieć, że w Opinii przekraczając swoje uprawnienia w sposób kategoryczny wyrażono pogląd dotyczący § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, że "w obowiązującym stanie prawnym przepis ten nie ma zastosowania. Określanie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie dla celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (gruntów). Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust. 1–4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust. 2 pkt 1 i 2 § 36 ww. rozporządzenia RM." Dokonując wskazanej przywołanym przepisem ww. ustawy z 25 lipca 2002 r. kontroli należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej podporządkowane winny być przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Kpa. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem w każdej czynności procesowej, w tym i orzekania. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Natomiast niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą da rzeczywisty obraz sprawy i pozwoli na trafnie zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa. Tak więc zasada ta nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z tą zasadą ściśle związane są regulacje zawarte w art. 77 Kpa. Według tego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Organ nie może więc pominąć oceny żadnego dowodu. Dotyczy to także dowodów, które zgłaszane są w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na inne zasady ogólne zawarte w art. 6-16 Kpa. Nie przytaczając wszystkich z nich należy nie mniej jednak wskazać, że prowadząc postępowanie administracyjne organy winne mieć również na uwadze obowiązek wynikający z art. 9 Kpa należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji w tym także przepisy Kpa dotyczące przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest też związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 Kpa). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 Kpa. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej w sprawie: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej spawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia odszkodowania należnego za przejście na własność Gminy B. z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa - nieruchomości położonej przy ul. [...] o powierzchni [...] ha (księga wieczysta- KW [...]) zajętej pod drogę publiczną. Materialnoprawną podstawę przejęcia własności tych nieruchomości stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające. Zgodnie z tym przepisem przejście własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z ust. 4 i 5 ww. art. 73 wynika, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według działu III, rozdział 5 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami z tym, że podstawę do wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, co nastąpiło dnia [...] października 1998 r. bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, że nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 przepisy wprowadzające w dniu 1 stycznia 1999 r. Gmina B. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości części zajętej pod drogę publiczną, a wniosek o odszkodowanie Gminy B. pochodzi od osób legitymowanych do żądania wypłaty odszkodowania. Według art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie wypłaca się bowiem i ustala na wniosek właściciela nieruchomości złożony w zakreślonym terminie, którego – co również wynika z akt sprawy - w niniejszej sprawie dochowano. W świetle przepisu art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 Kpa nakazuje organom administracji oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów zawarta w tym przepisie nakazuje organom oprzeć ocenę dowodów na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ winien przy tym ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału, co w odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza konieczność wskazania jaką metodę szacowania wartości nieruchomości i dlaczego uznano za właściwą. Do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisy wprowadzające stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Analiza przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazuje, że przepis § 36 tegoż rozporządzenia zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. W tym ostatnim przypadku wartość określa się jako iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, iż ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny, ponieważ z brzmienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika kolejność działań rzeczoznawcy majątkowego. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Zdaniem Sądu sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Oczywiście, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 – jak uczyniono to w niniejszej sprawie, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu. Należy jednak zauważyć i stanowczo podkreślić, że przy ocenie prawidłowości zastosowania regulacji zawartej w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Wartość rynkową nieruchomości stanowi w myśl art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Proces wyceny nieruchomości wymaga zaś uprzedniej wnikliwej analizy rynku nieruchomości, w tym wszechstronnej opartej na wszelkich dostępnych danych analizy cen występujących na tym rynku. Zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Nie może tego jednak uczynić w sposób dowolny, ponieważ powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Przy konstrukcji zastosowanej w § 36 tego aktu obszar rynku zakreślonego do analizy przez rzeczoznawcę, może więc mieć decydujące znacznie przy ustaleniu czy spełnione zostały kryteria do zastosowania ust. 2 ww. normy jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i co kwestionuje skarżący. Niewątpliwie zgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w pierwszej kolejności analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. Jednak w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować – zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia - ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym. Rzecz jednak w tym, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide m.in. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 537/08 w Warszawie z dnia 29 października 2008 r.– I SA/Wa 1204/08). Nieruchomości zajęte pod drogę publiczną należy kwalifikować jako nieruchomości szczególnego rodzaju, chociażby z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Dlatego rzeczoznawca przy określaniu rynku lokalnego winien kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Na marginesie należy tylko zauważyć, że w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości szeroko zakreślono zasięg poszukiwania cen transakcyjnych, zwłaszcza in fine ust. 2 § 26 tego rozporządzenia. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i podane ocenie orzekających w sprawie organów – również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku – w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie – ograniczył do nieruchomości położonych na terenie Gminy B. nie sięgając w wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Tymczasem zdaniem Sądu przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ, lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że organy naruszając przywołane wcześniej regulacje prawe nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości i okoliczności faktyczne istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokość odszkodowania. I dlatego uznając, że w zaskarżonej decyzji naruszono wskazane powyżej przepisy prawa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Ponieważ te same uchybienia popełnił organ pierwszej instancji należało także uchylić poprzedzającą zaskarżoną decyzję Starostę B. z [...] grudnia 2008 r. [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ uwzględni wszystkie uwagi, które po myśli art. 153 p.p.s.a. mają charakter wiążący, wynikające z niniejszego wyroku i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wynikające z przepisów art. 149-157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zachowaniu wymogów ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 Kpa nie ograniczając się – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – to przytoczenie treści przepisów i powtórzeń argumentacji rzeczoznawcy majątkowego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparto w art. 152 p.p.s.a.