II SA/Bd 466/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi O. na decyzję SKO w T. z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę. Pismem z dnia z dnia [...] czerwca 2010 r. O. sp. z o.o. z siedzibą w O. wystąpiła do Marszałka Województwa K.-P. o umorzenie należności przysługujących Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych za rok 2010 z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty T. z [...] maja 2006 r. Nr [...] oraz decyzji z [...] marca 2007 r. Nr [...]. Umorzenie miałoby mieć formę pomocy ad hoc. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Marszałek Województwa K.-P. odmówił spółce umorzenia przedmiotowych opłat rocznych. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania Marszałek Województwa K.-P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2010 r. w formie pomocy ad hoc, przysługującej Województwu K.-P. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty T. z [...] maja 2006 r. Nr [...] oraz decyzji z [...] marca 2007 r. Nr [...] od O. sp. z o. o. w O. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestycja realizowana przez wnioskodawcę na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie jest przedsięwzięciem gospodarczym nie posiadającym charakteru celu publicznego, o jakim mowa w art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu I instancji udzielenie wnioskowanej pomocy nie było możliwe także na podstawie nieobowiązującej już uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P. (Dz. Urz. Woj. K. - P. Nr 101, poz. 1619 ze zm.), gdyż podstawę umorzenia mógł stanowić jedynie program pomocowy przewidujący jej udzielenie na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 lub wymagającego notyfikacji. Województwo nie przyjęło jednak programu pomocowego. Wobec tego organ stwierdził brak podstaw do udzielenia spółce wnioskowanej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji O. Sp. z o.o. w O. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. Organ odwoławczy, nawiązując do regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdził, że z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania tylko do podmiotów w niej wymienionych. Wnioskujący o umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, która na podstawie ww. przepisów została ograniczona podmiotowo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, dlatego nie było podstaw do wydania przez Marszałka Województwa merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ewentualne domaganie się przez wnioskodawcę umorzenia opłaty rocznej na podstawie ww. przepisów musiałoby skutkować odmową wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), bądź też umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Orzeczenie zatem przez organ I instancji o odmowie umorzenia opłat rocznych musiało skutkować wydaniem decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji jako bezprzedmiotowego. Ponadto organ stwierdził, że podstawy prawnej umorzenia ww. opłat należy poszukiwać na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. w art. 59, który dotyczy należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem O. Sp. z o.o. w O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 725/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak legitymacji materialnej do złożenia wniosku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, lecz wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego, zwłaszcza że wniosek dotyczy zobowiązań skarżącego. Sąd wskazał, że organ dokonał merytorycznej analizy innych przesłanek o charakterze przedmiotowym i ocenił, że na podstawie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych charakter prowadzonej działalności uniemożliwia ubieganie się o przyznanie pomocy w formie umorzenia i dokonał oceny charakteru opłat z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że skarżący pomimo tego, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie formalne, zgłaszał zarzuty dotyczące warstwy merytorycznej i wskazywał na potrzebę poszukiwania innej podstawy prawnej dla uwzględnienia jego wniosku, aniżeli wynikająca z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu ocena przesłanek dotyczących zasadności żądania wnioskodawcy powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu merytorycznym, zwłaszcza że wnioskodawca w odwołaniu wskazywał na art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprzed nowelizacji. Sąd wskazał również, że instytucję umorzenia należności pieniężnych przewidują też inne regulacje, np. ustawa o finansach publicznych. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób kompletny reguluje zasady zwalniania z tego rodzaju należności i opłat. Przepisy cyt. ustawy określają m.in. warunki, spełnienie których umożliwia umorzenie należności i opłat rocznych ustalonych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Organ wywiódł, że inicjatywa procesowa w sprawach zastosowania ulg przysługuje wyłącznie organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego. Podmiot zainteresowany uzyskaniem stosownej ulgi nie może skutecznie zainicjować postępowania w sprawie jej przyznania. Katalog inwestycji wymieniony w art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy jest katalogiem zamkniętym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Organ podkreślił, że inwestycje zrealizowane przez O. sp. z o.o. w Pomorskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej w O. nie są inwestycjami, o których mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z czym na ich podstawie organ nie mógł przyznać spółce wnioskowanej ulgi. Ponadto w dacie składania przez spółkę wniosku o umorzenie należności przysługujących terenowemu Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych obowiązywał art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten uchylony został z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Ustawa ta nie zawiera przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby - w zakresie umarzania i udzielania ulg w spłacie należności funduszu - na stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy uchylonego przepisu art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że organ I instancji rozstrzygając wniosek spółki zobowiązany był do stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Z chwilą, kiedy utracił moc obowiązującą art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odpadła podstawa do określania przez sejmik województwa zasad i trybu umarzania i udzielania ulg w należnościach funduszu. Bezprzedmiotowa stała się zatem uchwała Sejmiku Województwa K.-P. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P., w związku z czym organ I instancji nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na jej przepisach. Organ wyjaśnił również, że opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów jest należnością o charakterze cywilnoprawnym. Opłacie tej brak jest bowiem elementów pozwalających uznać, że jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym. Nie stanowi ona świadczenia wzajemnego za usługi ze strony państwa. Nie ma ona również charakteru fiskalnego, lecz jest to ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych (tak WSA w Warszawie w wyrokach z 6 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1681/07 i z 9 października 2009 r., IV SA/Wa 1327/09, NSA w wyroku z 21 stycznia 2011 r. II OSK 94/10). Organ podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu tery tonalnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Jednak udzielenie ulgi w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym nie następuje, w odróżnieniu od należności o charakterze publicznoprawnym, w drodze decyzji administracyjnej. Ewentualne zaś rozstrzyganie przez organ I instancji wniosku spółki poprzez wydanie decyzji administracyjnej pozbawione byłoby podstawy prawnej. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem O. Sp. z o.o. w O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T. do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie i nie uzasadnienie przyczyn, z powodu których organ odmówił zastosowania art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o treści sprzed dnia 1 stycznia 2011 r., wobec treści art. 3 k.c., co doprowadziło do zastosowania z mocą wsteczną art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; - art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie i nie uzasadnienie przyczyn, z powodu których organ uznał, że umorzenie zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych nie może nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nakazuje stosowanie reguł prawa cywilnego jedynie w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 55 ww. ustawy; - art. 3 k.c., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że art. 23 pkt 8 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ma moc wsteczną i może mieć zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprzed wejścia tego przepisu w życie, tj. przed 1.01.2011 r.; - art. 6 k.p.a., poprzez pominięcie art. 3 k.c., który ma w tej sprawie zastosowanie, a który to przepis winien z urzędu zostać uwzględniony przez organ; - art. 59 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepis ten pozwala na umorzenie należności cywilnoprawnych, lecz nie w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nakazuje stosowanie reguł prawa cywilnego jedynie w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 55 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ zobowiązany był wskazać w uzasadnieniu decyzji przyczyny, z powodu których dokonał rozstrzygnięcia. Organ winien też odnieść się do argumentów poniesionych w odwołaniu, czego nie uczynił. Organ odwoławczy nie odniósł się też do konieczności stosowania art. 3 k.c., zgodnie z którym "ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu". W niniejszej sprawie, w toku której nastąpiła zmiana przepisów regulujących sytuację prawną skarżącej, tj. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decydujące znaczenie ma ocena, czy stosunek ten należy podporządkować przepisom tego prawa w brzmieniu sprzed, czy po nowelizacji dokonanej z dniem 1.01.2011 r., a więc nowelizacji polegającej m.in. na wykreśleniu art. 31 tej ustawy, stanowiącego jedną z podstaw do umorzenia opłat związanych z tzw. "odrolnieniem" gruntów. Nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zmieniła podstawy dokonywania umorzeń opłat z tytułu "odrolnienia" gruntów i nie zawierała przepisów przejściowych regulujących zagadnienia intertemporalne dotyczące art. 31 ww. ustawy. Do oceny przesłanek i warunków zwolnienia z tego rodzaju długu winna mieć zastosowanie, zawarta w art. 3 k.c., zasada niedziałania ustawy z mocą wsteczną. Zgodnie z tą zasadą w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji, tj. przed 1.01.2011 r. Przed tą bowiem datą skarżąca nabyła prawo do żądania umorzenia opłat z tytułu "odrolnienia" na warunkach wówczas obowiązujących. Skarżąca podkreśliła też, że organy błędnie zinterpretowały art. 59 ustawy o finansach publicznych uznając, iż umorzenie zobowiązania na podstawie tego przepisu nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Organ w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska w tej kwestii. W szczególności zaś podstawą takiego wniosku nie może być art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Pominięcie w uzasadnieniu podstawy dokonania umorzenia wynikającej z art. 59 ww. ustawy sprawia, że w tym zakresie zaskarżona decyzja wymyka się spod możliwości jej kontroli, albowiem nie wiadomo, jakie przesłanki zadecydowały, że organ o art. 59 ustawy o finansach publicznych nie wspomniał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania spraw w zakresie ulg w formie umarzania całości lub części należności i opłat rocznych naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji formułują przepisy art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), które stanowią, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną (ust. 16). Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną (ust. 17). Cytowana na wstępie ustawa nie przewiduje innych zwolnień od uiszczania opłat rocznych, a jedynie zawiera zamknięty katalog przypadków, dla których ulga może być zastosowana. Z powyższego jednoznacznie wynika, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych. Zatem wniosek może złożyć jedynie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie wniosku takiego w/w organ w niniejszej sprawie nie złożył, zatem cyt. wyżej przepisy nie mogły stanowić podstawy pozytywnego rozpatrzenia przez organ wniosku strony. Należy zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że w dacie składania przez spółkę wniosku o umorzenie należności przysługujących terenowemu Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych obowiązywał przepis art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże przepis ten uchylony został z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera jednak przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby na stosowanie do spraw dotyczących umarzania i udzielania ulg w spłacie należności funduszu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy uchylonego przepisu art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie wyłącznie stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, tj. w dniu 4 kwietnia 2013 r. (uchylony przepis nie obowiązywał również, gdy była wydawana decyzja przez organ I instancji). Podkreślić należy, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r., V SA 283/00, LEX nr 50110, wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., II OSK 1665/08). Wyjątek od zasady stosowania przed organy administracji ustawy nowej muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe tej ustawy, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych. W związku z powyższym organy prawidłowo uznały, że nie mógł mieć zastosowania art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tym samym bezprzedmiotowa stała się również uchwała Sejmiku Województwa K.-P. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P., która uchwalona była na podstawie w/w art. 31 ust. 2. Odwoływanie się przez skarżącą w zakresie kwestii intertemporalnych do uregulowań Kodeksu cywilnego pozbawione było jakichkolwiek podstaw z uwagi na odmienność uregulowań prawa administracyjnego w tym przedmiocie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym utrwalony był pogląd, że opłata roczna, której umorzenia domagała się skarżąca, ma charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1327/09, LEX nr 574145 i wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. II OSK 715/08, LEX 953097). Sąd w pełni podziela wyrażone w nich stanowisko. Również sama strona skarżąca podziela ten pogląd. W związku z powyższym należało rozważyć, czy mógł mieć zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z póz. zm.). Zgodnie z nim w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz organy lub osoby do tego uprawnione określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały (art. 59 ust. 2 cyt. ustawy). Opłaty roczne stanowiły w dacie orzekania, jak i również stanowią obecnie, dochód budżetu województwa (art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Na marginesie należy jedynie wskazać, że ustawodawca dokonując nowelizacji ustawy (vide ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. poz. 503) określił w art. 22b ust. 3, że w obecnym stanie prawnym, tj. od 26 maja 2013 r., a więc po dacie rozstrzygnięcia sprawy przez organy, opłata roczna ma charakter należności publicznoprawnej w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie. Jak wyżej wskazano opłata roczna ma charakter cywilnoprawny oraz przypada jednostce samorządu terytorialnego (art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy). Skoro jednak udzielanie ulg na podstawie stosownej uchwały dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, nie można stosować tu trybu administracyjnego - formy decyzji. Należy zatem na podstawie Kodeksu cywilnego korzystać z konstrukcji zwolnienia z długu lub formy umownej - czyli dwustronnej czynności prawnej (vide Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod redakcją prof. dr hab. Paweł Smoleń, komentarz do art. 59, Legalis). Zatem również ten odnoszący się do tej kwestii zarzut skargi należało uznać za niezasadny, albowiem słusznie organ wskazał, że nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i dlatego skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.