II SA/Bd 466/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2017r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie wniosku T. S.A. z [...] października 2017 r., dotyczącego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych na działce nr [...] przy Al. J. (aktualnie W.) w B., polegających na instalacji urządzeń (anten sektorowych, podantenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych) na istniejącym obiekcie budowlanym stacji bazowej sieci P. Sp. z o.o. oraz instalacji wolnostojących szaf technicznych, stanowiących stację bazową sieci T. S.A. W uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu Prezydent Miasta stwierdził, że przedmiotowa inwestycja faktycznie stanowi budowę stacji bazowej sieci T. – z wykorzystaniem wieży P. oraz posadowieniem wolnostojących szaf technicznych. W ocenie Prezydenta takie przedsięwzięcie zmienia zagospodarowanie terenu, wykracza też poza pojęcie instalacji urządzeń na obiektach budowlanych, o którym jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego – w konsekwencji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta wskazał ponadto, że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego i zgodnie z art. 50 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja taka lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. S.A., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. W odwołaniu spółka zarzuciła naruszenie: - art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że prace polegające na instalacji urządzeń na obiektach budowlanych oraz prace polegające na instalacji wolnostojących szaf technicznych wymagają pozyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy wystarczające jest zgłoszenie wykonania prac; - art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowane prace wymagają decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy ustawodawca zwolnił w takim wypadku Inwestora z obowiązku pozyskania tejże decyzji; - art. 6 oraz art. 7 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem spółki organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że planowane przez Spółkę prace wykraczają poza pojęcie instalacji urządzenia i w tej sytuacji brak jest możliwości sformułowania odpowiednich zarzutów. Odwołująca zakwestionowała również prawidłowość powołania się na przepis art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wskazała bowiem, że planowane prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i w tej sytuacji, w oparciu o art. 50 ust. 2 wcześniej powołanej ustawy, nie jest wymagana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Dla rozpoznania sprawy Wojewoda przeprowadził dowód z akt sprawy dotyczącej budowy stacji bazowej należącej do P., zlokalizowanej na działce nr [...] i na ich podstawie ustalił, że stacja tego operatora składa się z wieży wraz z systemem anten, urządzeń sterujących, dróg kablowych i linii zasilania elektroenergetycznego. W przypadku anten sektorowych wypadkowe obszary pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych występują w maksymalnym zasięgu 51,5 m i na wysokości powyżej 15 m n.p.m.; w przypadku zaś anten parabolicznych obszary pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych występują w maksymalnym zasięgu 19,3 m i na wysokości 18,4 m .p.m. po przeanalizowaniu dokumentacji przedstawionej przez T. organ odwoławczy ustalił, że teren na którym realizowana będzie inwestycja objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym tereny bezpośrednio przylegające do zamierzenia inwestycyjnego przeznaczone są pod usługi techniczne i rzemiosło, na terenach tych obowiązuje zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych. Organ odwoławczy stwierdził ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, istniejącą stacją bazową stanowiącą całość techniczno-użytkową. Aktualnie obiekt ten składa się z masztu oraz urządzeń telekomunikacyjnych – zapewniających obiektowi budowlanemu możliwość funkcjonowania jako stacji bazowej. W wyniku planowanych prac nie dojdzie do wybudowania nowego obiektu budowlanego lecz do wykonania prac budowlanych na istniejącym obiekcie budowlanym. Dla organu odwoławczego celem zamierzenia budowlanego jest stworzenie nowej stacji lecz wyłącznie w znaczeniu techniczno-telekomunikacyjnym. Dokonując kwalifikacji planowanych robót Wojewoda przytoczył brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i powołując się na wyrok NSA z 24 listopada 2011r. wydanego w sprawie II OSK 1660/10, stwierdził, że jeżeli w wyniku planowanych robót dojdzie do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącej stacji bazowej to roboty takie powinny być traktowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego. Wobec tego, że planowane prace prowadzą do zmiany ilości anten, jaki ostatecznie będą zainstalowane na maszcie antenowym, a przede wszystkim dojdzie do zmiany mocy zainstalowanych anten i zwiększenia zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych – to planowana rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał przy tym, że zgodnie z decyzją z [...] marca 2009 r. - pozwoleniem na budowę uzyskanym przez P. - zasięg obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych wynosił maksymalnie 51,5 m, a w wyniku planowanych prac ma się on zwiększyć do 300 m. Skargę na powyższą decyzję wnosiła T. S.A., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta (ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania), a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że montaż urządzeń jednego operatora na stacji bazowej innego operatora stanowo rozbudowę istniejącej stacji bazowej, w sytuacji, gdy za rozbudowę danej budowli nie może być traktowany montaż urządzeń niezwiązanych funkcjonalnie z dotychczasowymi urządzeniami; - art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że prace p[polegające na instalacji urządzeń na obiektach budowlanych oraz prace polegające na instalacji wolnostojących szaf technicznych wymagają pozyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy wystarczające jest zgłoszenie wykonania prac; - art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowane prace wymagają decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy ustawodawca zwolnił w takim wypadku Inwestora z obowiązku pozyskania tejże decyzji; - art. 6 oraz art. 7 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że urządzenia T. S.A. nie będą stanowić jedynie odrębnego od istniejącej stacji zamierzenia techniczno-telekomunikacyjnego (jak wskazywał na to organ II instancji), lecz stanowić będą odrębną całość techniczno-użytkową funkcjonującą niezależnie od dotychczasowej stacji. Skarżący podkreślał, że w wyniku planowanych prac nie dojdzie do rozbudowy istniejącej stacji albowiem skarżąca nie będzie korzystała z urządzeń właściciela dotychczasowej stacji i tym samym nie dojdzie do zmiany parametrów urządzeń już istniejących na stacji innego operatora ("sygnał nadawany przez dotychczasową stację bazową nie ulegnie w żaden sposób zmianie"). Skarżący powołał się również na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaprezentowane w wyroku z 22 marca 2017 r. w sprawie II SA/Sz 1434/16, zgodnie z którym "z obowiązujących przepisów – Prawa budowane nie wynika, aby budowanie kolejnych antenowych konstrukcji wsporczych i dodanie nowych anten oraz instalacji radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę". Skarżący zarzucił Wojewodzie brak ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania w odniesieniu do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednocześnie w uzasadnieniu skargi podtrzymał prezentowane w odwołaniu stanowisko, że gdy planowane prace nie wymagają pozwolenia na budowę to roboty budowlane nie wymagają także decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie – podtrzymując dotychczas zaprezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że to rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna. Głównym zarzutem, jaki można postawić kontrolowanemu rozstrzygnięciu jest brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powyższe uchybienie nie może jednak doprowadzić do wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę, co do zasady jest słuszne. Prawidłowo bowiem organ administracyjny uznał konieczność procedowania odnośnie przedmiotowej stacji bazowej w trybie postępowania o pozwolenie na budowę. Strona skarżąca we wniosku z dnia [...] października 2017 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na: "instalacji urządzeń": anten sektorowych, anten radiolinii, modułów radiowych oraz konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie budowlanym (stacji bazowej sieci innego operatora), a ponadto zgłosiła wykonanie robót budowlanych obejmujących "instalację" wolnostojących szaf technicznych. Z projektu technicznego wynika m.in., że projektowane prace obejmują: posadowienie płyty pod trzy szafy sprzętowe i siłownię, montaż ramy pod szafy, montaż drabiny kablowej wraz z wykonaniem trasy kablowej oraz montaż trzech anten sektorowych na trzech wspornikach. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie dotyczy zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji, które przesądzi o tym, czy przedmiotowe roboty powinny zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w dalszej części p.b.) i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych oraz zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 p.b. budowa i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1999/14, wskazał, że: "pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p.b). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 p.b). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane". Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowo administracyjnym poglądem, o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na obiekcie budowlanym istnieje już konstrukcja wsporcza, na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji (vide: NSA w wyrokach z dnia: 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; 16 października 2014r., II OSK 724/13; 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1699/10; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1709/09). Analiza sposobu oraz zakresu wykonania objętych zgłoszeniem prac budowlanych nie pozwala zakwalifikować danego kompleksu prac do kategorii "instalowania". W szczególności nie może być mowy o samym "instalowaniu urządzeń" na istniejącej stacji bazowej, skoro z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji technicznej wynika, że będą prowadzone inne prace związane również z przeprowadzeniem okablowania anten oraz jego przyłączenia do urządzeń zlokalizowanych u podnóża wieży (k. 13 i 14 akt sprawy). Odpowiadając zatem na główny zarzut skargi, wskazać należy, że roboty budowlane polegające na wykonaniu trzech konstrukcji wsporczych (nośników) wraz z antenami oraz okablowaniem należy kwalifikować jako budowę obiektu i dlatego, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b. w/w ustawy. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń, obejmuje bowiem szerszy zakres robót i wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli) - a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt jego usytuowania na maszcie należącym do innego operatora nie może, w ocenie Sądu, wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Sam skarżący podkreśla, że planowane prace zmierzają do wykonania stacji bazowej odrębnej i niezależnej od stacji bazowej spółki P. Skoro skarżący nie kwestionuje, że planowane prace polegać będą na wykonaniu "obiektu odrębnego pod względem techniczno-użytkowym" (str. 4 skargi) to należy przyjąć, że powstanie obiekt "obcy" w stosunku do stacji innego operatora i to nie związany z jego funkcjonowaniem. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. Stosownie do jego treści budowa wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Reżimowi prawnemu wynikającemu z tego przepisu podlegają jedynie wymienione w nim obiekty wolno stojące. Pod pojęciem obiektu wolno stojącego należy jednak rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, tj. jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi zatem o taki obiekt, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2012 r., II SA/Lu 696/12, LEX nr 1241045). Oznacza to, że budowa szaf, czy słupków telekomunikacyjnych innych niż wolno stojące wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę. Z dokumentacji technicznej przedstawionej przez skarżącą spółkę wynika, że planowane roboty polegać będą na posadowieniu płyty drogowej i na wykonaniu zespołu szaf sprzętowych, które połączone zostaną z drabiną kablową. Projektowane szafy nie będą zatem stanowić samodzielnego obiektu odrębnego pod względem techniczno-użytkowym wobec urządzeń radiokomunikacyjnych, których montaż jest planowany w ramach tego samego zgłoszenia. Jak bowiem stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., II SA/Rz 88/10, (LEX nr 674412), "zespół szaf telekomunikacyjnych usadowionych na tej samej działce gruntu oraz wspólnym podłożu (fundamencie), połączonych stalową ramą oraz instalacjami w celu umożliwienia temu samemu przedsiębiorstwu realizacji usług telekomunikacyjnych, nie jest zbiorem pojedynczych obiektów (szaf wolno stojących), które wyłączono spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". Podsumowując – wymienione przez skarżącą spółkę w zgłoszeniu "instalacje" i "urządzenia" opisane w dokumentacji technicznej jako m.in.: szafy techniczne, trasa kablowa, anteny sektorowe, moduły radiowe i konstrukcje wsporcze dla anten stanowią elementy stacji bazowej telefonii komórkowej. Niezależnie zatem od tego, czy planowane prace należałoby zakwalifikować jako budowę nowego obiektu (jak to przyjął organ I instancji), czy też przebudowę istniejącej stacji bazowej (jak to przyjął organ II instancji) to w ocenie Sądu przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. nie mogą stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy lub rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018r. w sprawie II OSK 848/16 (LEX Nr 2468098), który podkreślił, że roboty budowlane polegające czy to na budowie, czy też na przebudowie lub rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, "jako takie, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 p.b". Sąd nie znajduje także potwierdzenia dla zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym uznając, że organy administracji obu instancji nie naruszyły art. 29 ust. 1 pkt 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. i związanego z tym przepisami art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b. p.b. oraz art. 28 p.b. i art. 3 ust. 20 p.b., a także zachowały zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i działania w zaufaniu do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) Sąd nie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.