II SA/Bd 468/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie zawieszenia postępowania oddala skargę. II SA/Bd 468/16 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 4 pkt 9 b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) - dalej u.g.n., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości będącej własnością Gminy, położonej przy ul. K. i G., oznaczonej geodezyjnie projektowanymi działkami nr [...] oraz działkami nr [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilno-prawnej tj. umowy z dnia [...].09.2005r. Rep. [...], której przedmiotem jest działka nr [...], zobowiązując jednocześnie wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego z ww. powództwem oraz doręczenia do akt sprawy kopii złożonego pozwu z prezentatą sądu lub innego równorzędnego dokumentu potwierdzającego wniesienie powództwa w terminie 30 dni od daty, w której niniejsze postanowienie stanie się ostateczne w administracyjnym toku instancji, lub w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w której wyrok oddalający skargę lub postanowienie o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, staną się prawomocne. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, Prezydent Miasta, prowadząc postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości położonej przy ul. K. i G. ustalił, że Skarb Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1978r. Urzędu Miejskiego - Zarządu Gospodarki Terenami o wywłaszczeniu i odszkodowaniu przejął od J. K., Z. H., W. R., A. K., B. K. Ł., D. M. Ł. – B. i B. W. Ł., w oparciu o dyspozycje ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zabudowaną nieruchomość położoną w B. – M., o łącznej powierzchni 3.1350 ha, dla której urządzono księgę wieczystą nr [...]. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę Parku, w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1974r. nr [...]. Z wnioskiem o zwrot w 199[...]r. wystąpiły osoby uprawnione wskazane w art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a wywłaszczenie nieruchomości w 197[...] roku nastąpiło w oparciu o ustawę wymienioną w art. 216 ugn. Prowadząc postępowanie organ ustalił, że na działkach nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jakim był sektor wystawowo - dydaktyczny przeznaczony m. in. pod zespół gastronomiczny i kąpielisko oraz zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot gruntu wymienionego w pkt 1 oraz umorzenia postępowania w części dotyczących gruntów wymienionych w pkt 2 oddanych w użytkowanie wieczyste. Postępowanie w sprawie nieodpłatnego zwrotu nieruchomości będącej własnością Gminy położonej przy ul. K. oznaczonej geodezyjnie projektowanymi działkami: nr [...] opow. 0,9025 ha i nr [...] o pow. 0,0135 ha, w obr. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] było przedmiotem postępowania przed Prezydentem Miasta oraz Wojewodą a także Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. i stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta z dnia [...] lipca 1992r. Nr [...] ze skutkiem ex tunc. Skarga na powyższą decyzję została oddalona przez WSA w Bydgoszczy. Prezydent ustalił, że w 2005r. dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...]. Umową z dnia [...].09.2005r. Rep. [...] Park przeniósł prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] na rzecz Sp. z o.o., które zrealizowały inwestycję w ramach projektu "[...] system wodny i kanalizacyjny". Na działce [...] zlokalizowana jest pompownia wody wraz ze zbiornikami wody, komorami i sieciami wodno - kanalizacyjnymi, wraz z ogrodzeniem obiektów, zielenią i drogą. Na działce [...] zlokalizowany jest przewód wodociągowy o średnicy 300 mm doprowadzający wodę do przepompowni. Odbiorcami wody są mieszkańcy północnego tarasu - dzielnica, okresowo [...]. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Zarządu Miasta z dnia [...] lipca 1992r. Nr [...] Prezydent Miasta dokonał uzgodnienia treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym, obejmującej działki [...] poprzez wykreślenie wpisów dotyczących użytkowania wieczystego i własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast w księdze wieczystej [...] urządzonej dla działki [...] nadal jako użytkownik wieczysty figurują Sp. z o.o. Wobec powyższego, organ stwierdził, że nie można zwrócić nieruchomości, której w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest właścicielem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że nie ma legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umowy z dnia [...].09.2005r. Rep. [...], przenoszącej prawo użytkowania wieczystego ustanowione na działce nr [...], będącej między innymi przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest po jego stronie interesu prawnego w uznaniu przez sąd takiej czynności za nieważną, wobec czego konieczne stało się zawieszenie postępowania oraz wezwanie wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie czy umowa z dnia [...].09.2005r. Rep. [...] została zawarta zgodnie z prawem. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. R., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na błędnym przyjęciu przez organ pierwszej instancji, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy w całości od wystąpienia z powództwem do sądu, podczas gdy faktycznie przyczyna ta dotyczy wyłącznie działki nr [...], co nie blokuje możliwości toczenia się postępowania w odniesieniu do wszystkich pozostałych działek; wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do wystąpienia do sądu z powództwem; wykluczenie wystąpienia z powództwem do sądu przez organ administracji, podczas gdy organ administracji ma kompetencję do wystąpienia z powództwem do sądu nawet przy braku własnego interesu prawnego oraz niezakończenie postępowania wyjaśniającego na drodze administracyjnej, a w szczególności niezgromadzenie i/lub nieujawnienie dokumentów uczestnikom postępowania. Wnoszący zażalenie podniósł, że wielokrotnie składał wnioski do Prezydenta Miasta o udzielenie pełnej informacji ws. zagospodarowania oraz przekształceń prawno-własnościowych nieruchomości leżącej przy ul. G. podkreślając, że jest to niezbędne również do prowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania zwrotowego. Nie uzyskał jednak kompletnej informacji, zwłaszcza najbardziej istotnych, pochodzących z okresu przed [...].12.2004, czyli pobudowania pompowni wody na działce nr [...]. Działka nr [...] była ówcześnie (w całości) w wieczystym użytkowaniu Parku, wobec nieruchomości tej toczyło się postępowanie zwrotowe, a inwestycja na tym terenie, niezgodna z celem wywłaszczenia, została przeprowadzona przez inny podmiot gospodarczy. Skarżący zarzucił ponadto nieodniesienie się w skarżonym postanowieniu do statusu działki [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił w całości zaskarżone postanowienie umarzając w tym zakresie postępowanie. Organ wskazał na regulacje dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśniając pojęcie zagadnienia wstępnego, organ stwierdził, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, w przeciwnym wypadku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zdaniem organu zażalenie należało uwzględnić, jednakże z przyczyn innych, niż w nim zawarte. Organ wskazał, że dysponuje umową dotyczącą przeniesienia prawa użytkowania działki [...] i że to ewentualna wola stron postępowania może stanowić podstawę do wystąpienia o zawieszenia postępowania na wniosek strony. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe, co warunkuje zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent zawiesił postępowanie pomimo, że przed innym organem ani urzędem nie toczy się postępowanie będące zagadnieniem wstępnym, nie przeanalizował ponadto, jakie skutki może wywrzeć wyrok NSA, przed którym toczy się aktualnie postępowanie w sprawie o identyczny zakresie przedmiotowym i podmiotowym. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie rozróżnił sytuacji zawieszenie postępowania z urzędu i na wniosek strony. W sprawie niniejszej w grę wchodzi ewentualnie wniosek strony o zawieszenie postępowania z uwagi na wytoczenie powództwa bądź zamiar wytoczenia takiego powództwa przez stronę w związku z zakwestionowaniem zwarcia umowy dotyczącej działki [...]. Jednak nie może się to odbyć w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4. To strona powinna zadecydować czy ma interes w wytaczaniu takiego powództwa i ewentualnym wnioskowaniu o zawieszenie postępowania. Zdaniem Wojewody, jedynie pierwszy zarzut z zażalenia zasługuje na aprobatę, jednakże z przyczyn wskazanych powyżej, a nie przywołanych przez stronę. Kwestia dotycząca ostatniego zarzutu, związana z działką nr [...], powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jednak nie przy wydawaniu postanowienia dotyczącego zawieszenia postępowania. W skardze do Sądu, M. R. zarzucił naruszenie przepisów postępowania art.138 § 1 pkt 2 kpa wzw. z art. 144 kpa, art.141 § 1 kpa, art. 12 § 1 kpa oraz art.7 kpa. Skarżący wskazał, że nie było w sprawie niniejszej podstaw do umorzenia postępowania. Zwrócił ponadto uwagę, że organ drugiej instancji, rozpoznając zażalenie, wypowiedział się o kwestiach niezwiązanych z zawieszeniem postępowania i wskazał na konieczność uwzględnienia w przedmiotowym postępowaniu skutków trwającego postępowania przed NSA. Skarżący stwierdził ponadto, że organ bezpodstawnie uznał, że okoliczności związane z bezprawnym zbyciem prawa użytkowania wieczystego co do działki [...] na rzecz sp. z o.o., mogą być brane pod uwagę tylko w razie przeprowadzenia przez same strony postępowania administracyjnego odrębnego postępowania cywilnego w zakresie oceny prawidłowości przedmiotowej transakcji. Skarżący wskazał ponadto, że w jego ocenie, działania podmiotów gospodarczych i urzędów, odpowiedzialnych za procesy zmian sposobu zagospodarowania, podziału oraz przekształceń własnościowych działki nr [...], podejmowane były na niekorzyść postępowania zwrotowego, w rażący sposób naruszający prawo, stanowiły też próbę stworzenia "faktów dokonanych". W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, nie zachodziły bowiem przesłanki do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej kryterium kontroli, rozpatrując skargę wniesioną w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że nie mogła zostać ona uwzględniona, zaskarżone postanowienie bowiem nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że ocenie Sądu podlegała jedynie kwestia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem organ drugiego stopnia uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji, zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości będącej własnością Gminy, położonej przy ul. K. i G., oznaczonej geodezyjnie projektowanymi działkami [...] z obr. [...] oraz działkami nr [...] z obrębu [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilno-prawnej tj. umowy z dnia [...].09.2005r. Rep. [...], której przedmiotem jest działka nr [...], zobowiązujące wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego z ww. powództwem oraz doręczenia do akt sprawy kopii złożonego pozwu z prezentatą sądu lub innego równorzędnego dokumentu potwierdzającego wniesienie powództwa w terminie 30 dni od daty w której niniejsze postanowienie stanie się ostateczne w administracyjnym toku instancji, lub w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w której wyrok oddalający skargę lub postanowienie o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, staną się prawomocne, umarzając jednocześnie w tym zakresie postępowanie. Sąd w sprawie niniejszej zbadał zasadność uchylenia przez Wojewodę postanowienia uchylającego postanowienie o zawieszeniu i umorzeniu postępowania wpadkowego toczącego się w przedmiocie zawieszenia postępowania głównego, dotyczącego zwrotu nieruchomości. Jako podstawę zawieszenia postępowania, organ pierwszej instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższe zagadnienie, obligujące organ do zawieszenia postępowania, określane jest mianem "zagadnienia wstępnego". Pojęcie to oznacza zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, inaczej zagadnienie prejudycjalne, jest zagadnieniem o charakterze materialnym, które odrębne jest od postępowania głównego, na tle którego się ujawniło i nie należy do właściwości organu prowadzącego to postępowanie, tylko znajduje się w kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto wskazać należy, że zagadnienie wstępne może być przedmiotem odrębnego postępowania i nie może być natomiast prawomocnie przesądzone w innej sprawie. Z przywołanego na wstępie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie materialnoprawne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu, zagadnienie to, jako zagadnienie wstępne, powinno zostać rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd i jest to okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania. Treścią zagadnienia wstępnego jest kwestia dotycząca okoliczności mających znaczenie prawne. Jednakże muszą być to okoliczności, od rozstrzygnięcia których w ogóle zależy możliwość rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Nie jest natomiast istotne, z punktu kwalifikowania jakiejś kwestii jako zagadnienia prejudycjalnego, czy w wyniku jej rozstrzygnięcia zapadnie decyzja o określonej treści. Innymi słowy, brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, LEX nr 1367328). Stwierdzenie natomiast, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, jako zagadnienie prejudycjalne uznał kwestię zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 2005r. Rep. [...], w drodze której Park przeniósł prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] na rzecz Sp. z o.o., które zrealizowały inwestycję w ramach projektu "system wodny i kanalizacyjny". Prezydent Miasta, podczas uzgodnienia treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym ustalił, że w księdze wieczystej [...] urządzonej dla działki [...] nadal jako użytkownik wieczysty figurują Sp. z o.o. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie można zwrócić nieruchomości, której w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest właścicielem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Zwrócić uwagę należy, że gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, art. 100 § 1 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może samodzielnie wystąpić do innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia, jednakże przepis ten nie przyznaje organowi administracji legitymacji do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Interesu prawnego po stronie organu nie stwarza fakt prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i obowiązek załatwienia sprawy. W sprawie niniejszej kwestię ewentualnego rozstrzygnięcia zgodności z prawem umowy z dnia 5 września 2005r. mógłby rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny. Zwrócić uwagę w tym miejscu należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 13 kwietnia 2015r. (sygn. akt I OPS 3/14) stanowiącą pogląd przyjęty z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej tego, jakie znaczenie w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma okoliczność, że nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) a poprzedni właściciel Qego spadkobierca) nie został zawiadomiony o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i możliwości zwrotu nieruchomości, a w szczególności czy rozpoznanie sprawy o zwrot nieruchomości zależy od wszczęcia i rozpoznania sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Ta kwestia ma charakter także procesowy, albowiem dotyczy tego, czy w takiej sytuacji rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, którym jest rozpoznanie sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na rzecz osoby trzeciej, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem NSA, wyrażonym w ww. uchwale, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadnione między innymi dlatego, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Reasumując, NSA przyjął, że możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przenosząc rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. uchwale na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej brak było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie wskazał Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu, to ewentualna wola stron postępowania zwrotowego stanowić może podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia ważności umowy z dnia 5 września 2005r. Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy nie wynika aby postępowanie takie zawisło przed sądem powszechnym, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine stanowił podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji, ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest określany w piśmiennictwie i orzecznictwie jako decyzja kasacyjna typowa, a podstawą takiego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ocenie w niniejszym postępowaniu podlega jedynie bezprzedmiotowość postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie natomiast ewentualna bezprzedmiotowość postępowania głównego prowadzonego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli w sprawie niniejszej nie zachodziły, co już ustalono, przesłanki do zawieszenia postępowania w związku z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, postępowanie wpadkowe wszczęte w przedmiocie zawieszenia postępowania głównego stało się postępowaniem bezprzedmiotowym. W toku postępowania w sprawie zawieszenia postępowania odpadł bowiem przedmiot tego postępowania. W związku z powyższym postępowanie zasadnie zostało umorzone. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest precyzyjne i wyraźnie wskazuje na umorzenie postępowania w jedynie w przedmiocie zawieszenia postępowania. W związku z powyższym, nie mogły odnieść skutku zarzuty zawarte w skardze, bowiem organ administracji nie naruszył żadnego ze wskazanych przepisów postępowania z uwagi na co, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.