II SA/Bd 47/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. U z a s a d n i e n i e: Wójt Gminy L., decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...], na podstawie art.3 pkt 7, art. 7 pkt 2, art. 8 pkt 7, art. 15, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2220 t.j.), zwaną dalej: "u.ś.r." oraz § 7 Rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2017r. poz. 1466 ), zwanego dalej: "rozporządzeniem", zmieniając decyzję nr [...] z dnia 2018-10-[...], odmówił skarżącej – A. A.: - zasiłku rodzinnego na dziecko, M. A., - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko, M. A. oraz - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko, M. A., nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że skarżąca, wnioskiem z dnia [...].09.2018 r. zwróciła się o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: M. A. i K. A.. Podano, że decyzją nr [...] z dnia [...].10.2018 r. przyznano skarżącej świadczenia rodzinne na okres od [...].11.2018r. do [...].10.2019r. na w/w dzieci. Natomiast dnia [...].09.2019 r. skarżąca złożyła wniosek o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko, M. A., nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego [...] z dnia 12.09.2019r. o uczęszczaniu córki M. do pierwszej klasy Branżowej Szkoły I Stopnia nr [...] w Miejskim Ośrodku Wychowawczym [...] (nr pisma [...]) oraz zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy z dnia [...].05.2019 r. (nr pisma [...]). Dnia [...].10.2019r. do tut. organu wpłynęło pismo, fax, Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] wyjaśniające charakter pobytu dziecka M. A. w placówce. Wskazano, że z powyższego dokumentu wynika, że Ośrodek w K. zapewnia swym wychowankom całodobową opiekę oraz wyżywienie. Wyjaśniono, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej, z dnia [...].09.2019r. Ośrodek zaopatruje podopiecznych w podstawowe środki do życia. Zacytowano przepis art. 7 pkt 2 oraz art. 3 pkt 7 u.ś.r. Wskazano, że wobec powyższego organ dnia [...].10.2019r. wszczął postępowanie pismem nr [...] w sprawie przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...].10.2018 r. zasiłku rodzinnego na dziecko M. A.. Uznano, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy [...] jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w myśl u.ś.r., wobec czego zasiłek rodzinny, a tym samym dodatek z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, na M. A. nie przysługuje. Stwierdzono, że z uwagi na to, że M. A. przebywa w placówce MOW w [...] od [...].03.2019r., zasiłek rodzinny nie przysługuje od miesiąca kwietnia 2019r. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca podniosła, że córka M. A. w Młodzieżowym Ośrodek Wychowawczy [...], korzysta ze skromnego wyżywienia i środków higieny, wyjaśniając, że zaopatruje córkę w żywność, odzież, obuwie, kosmetyki, okulary i oprawki. Wskazała, że regularnie córkę odwiedza, jak i dowozi do domu, w którym dziecko spędza wakacje, święta i imprezy rodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 7 pkt 2 u.ś.r., oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.2096), zwanej dalej: "k.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. lub kwoty 764,00zł w przypadku dziecka niepełnosprawnego. Podano, że córka skarżącej M. A. została umieszczona w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym [...] i jest wychowankiem tej Placówki, a rodzice nie ponoszą odpłatności za pobyt córki w placówce. Zauważono, że zgodnie z art. 7 pkt 2 u.ś.r zasiłek rodzinny nie przysługuje jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ww. ustawy, instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie, oznacza m.in. - młodzieżowy ośrodek wychowawczy, jeżeli instytucja te zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie. Stwierdzono, że M. A. przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, instytucją taką jest bowiem Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...]. Oznacza to, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 7 pkt 2 ww. ustawy, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje. Wyjaśniono, że podnoszony przez stronę fakt regularnych odwiedzin córki, zabierania jej na okres wakacji, świąt czy tez imprez rodzinnych do domu nie pozwala na odstąpienie od reguły określonej przepisem art. 7 ust. 2 u.ś.r., skoro dziecko jest umieszczone w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w K., która to placówka jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, co oznacza spełnienie jest negatywnej przesłanki wykluczającej możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Stwierdzono, że wobec powyższego organ I instancji prawidłowo zmienił decyzję przyznającą stronie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i jednocześnie odmówił ich przyznania. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wywiodła, że ośrodek wychowawczy w K. jest instytucją zapewniającą całodobową opiekę córce, lecz nie zapewnia całodobowego utrzymania. Wskazała, że zapewnia córce środki czystości i higieny, odzież, obuwie, kosmetyki, okulary, komplet książek do szkoły, przybory szkolne, zeszyty, a także produkty spożywcze, słodycze i płyn do prania. Wyjaśniła, że córka przyjeżdża do domu na każde wakacje, przerwy zimowe i rodzinne okazje. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, jak i materialnemu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy u.ś.r. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). W ustawowym katalogu świadczeń rodzinnych przewidziano między innymi zasiłek rodzinny, mający na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1). Wśród negatywnych przesłanek przyznania tego rodzaju świadczeń rodzinnych w art. 7 pkt 2 ustawodawca określił między innymi sytuację gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Z kolei przepis art. 3 pkt 7 ustawy definiuje, że ilekroć mowa w ustawie o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – oznacza to m.in. młodzieżowy ośrodek wychowawczy, jeżeli instytucja te zapewniaja nieodpłatnie pełne utrzymanie. Decyzją nr [...] z dnia [...].10.2018 r. przyznano skarżącej nie tylko świadczenia rodzinne, jak ustalił to organ I instancji, lecz również – co organ ten pominął - dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres od [...].11.2018r. do [...].10.2019r. na dzieci M. A. i K. A. (k. 5 akt administracyjnych organu I instancji). Wśród negatywnych przesłanek przyznania zasiłku rodzinnego w art. 7 pkt 2 u.ś.r., ustawodawca określił sytuację gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Z kolei przepis art. 3 pkt 7 u.ś.r., definiuje, że ilekroć mowa w ustawie o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – oznacza to m.in. młodzieżowy ośrodek wychowawczy, jeżeli instytucja te zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie. Istotę sporu pomiędzy skarżącą i organami orzekającymi stanowi to, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy zasadnie uznały, że wystąpiła przesłanka negatywna, otrzymywania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę strony M. A., określona w art. 2 pkt 1 u.ś.r. Implikuje to rozstrzygnięcie zagadnienia, czy córka skarżącej, została umieszczona w instytucji zapewniającej jej całodobowe utrzymanie, w rozumieniu art. 3 pkt 7 ww. ustawy. By dokonać właściwej oceny tego zagadnienia organy winny były wziąć pod uwagę: - pisemne oświadczenie skarżącej z [...].09.2019 r., którym podała, że kiedy córka potrzebuje, zapewnia jej odzież, obuwie, kosmetyki, środki higieny, a także w jakiejś części wyżywienie, a ośrodek zapewnia podstawowe środki do życia bez odzieży (k. 2 akt administracyjnych), oraz – pisemną informację Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego im[...] z dnia [...].10.2019 r. (nadesłaną faxem), w której stwierdzono, że skarżąca nie ponosi odpłatności za wyżywienie córki oraz, że ośrodek ten zapewnia wychowankom całodobową opiekę, lecz nie świadczy całkowitego utrzymania. W informacji tej stwierdzono też, że wychowanka (córka skarżącej) regularnie zostaje zaopatrzona w środki czystości i higieny osobistej, odzież sezonową, otrzymuje drobne kwoty kieszonkowego i jest urlopowana do domu rodzinnego oraz, że przebywa ona w ośrodku od [...].03.2019 r. (k. 13 ww. akt). Treść obu ww. dokumentów winna była zostać poddana analizie w zakresie podstawy do poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych, jak i w zakresie dokonania wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Tymczasem organy obu instancji, nie dokonawszy niezbędnych dla sprawy ustaleń faktycznych, ani też nie przeanalizowawszy powyższych dokumentów rzetelnie, uwzględniając całą ich treść, lecz w sposób dowolny i wybiórczy i na podstawie takich wadliwych ustaleń zastosowały przepisy prawa materialnego, przyjmując, że placówka, w której przebywa córka skarżącej, zapewnia jej nieodpłatnie, pełne utrzymanie. Organ I instancji analizując treść ww. pisma ośrodka, pominął jego istotny fragment, w którym wskazano, że ośrodek nie świadczy całkowitego utrzymania, a jedynie skupił się na tych jego fragmentach, w których wskazano, że ośrodek zapewnia wychowankom całodobową opiekę oraz wyżywienie. Natomiast analizując pisemne oświadczenie skarżącej z [...].09.2019 r., organ ten przytoczył fragment zdania skarżącej, że ośrodek zaopatruje podopiecznych w podstawowe środki do życia, przy czym pominął dalszy fragment zacytowanego zdania, że ośrodek nie zapewnia odzieży. Organ też zupełnie pominął dalszą pisemną wypowiedź strony zawartą w ww. oświadczeniu dotyczącą tego, w jakie produkty zaopatruje ona córkę. Organ odwoławczy natomiast w ramach dokonanych ustaleń faktycznych ograniczył się do jedynie do stwierdzenia, że córka skarżącej została umieszczona w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w K., a jej rodzice nie ponoszą odpłatności za pobyt córki w placówce. Organ ten nie odniósł się również do treści żadnych dokumentów, stwierdzając za organem pierwszoinstancyjnym, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w K., jest instytucją zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie. Tak podjęte rozstrzygnięcie, po pierwsze zostało oparte o materiał dowodowy, który wadliwie został przeanalizowany, a po drugie, nosi cechy rozstrzygnięcia szablonowego, które nie indywidualizuje w żaden sposób zagadnienia prawidłowego ustalenia charakteru otrzymywanej przez ośrodek pomocy materialnej przez M. A.. Tym samym, postępowanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego jak również innych norm proceduralnych, uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które niewątpliwie mają odpowiednie zastosowanie w sprawie zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 2 u.ś.r. Obowiązkiem organów było dokonanie ustaleń w zakresie szczegółowego ustalenia, jakie dobra materialne otrzymuje córka skarżącej od ośrodka z uwzględnieniem, wyżywienia, odzieży, środków higieny, kosmetyków, wszelkich pomocy naukowych, dóbr zaspokajających potrzeby pozalekcyjne, w tym kulturalne, kosztów leczenia, ochrony zdrowia i podróży. Wykaz tych dóbr (kosztów) organy winny były skonfrontować z wykazem dóbr (kosztów) materialnych, które ponosi skarżąca na córkę. Dopiero wówczas, na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, można dokonać analizy spornego w sprawie zagadnienia, czy Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w K., zapewnia córce skarżącej nieodpłatnie pełne utrzymanie. Przy ustaleniu tej okoliczności organy winny wziąć pod uwagę stanowisko orzecznictwa, które Sąd orzekający akceptuje, że koszty utrzymania nie sprowadzają się wyłącznie do wyżywienia i noclegu. Pod pojęciem "pełne utrzymanie" mieści się zaspokojenie wszystkich uzasadnionych podstawowych potrzeb życiowych osoby uprawnionej, nie tylko w zakresie wyżywienia, mieszkania, opieki, ale także innych potrzeb, choćby na minimalnym poziomie. Do takich potrzeb niewątpliwie należy także zapewnienie stosownego do pór roku ubrania, obuwia, środków czystości, przyborów szkolnych, a także dojazdów. Na pełne koszty utrzymania danej osoby (dziecka) składają się nie tylko koszty związane z pobytem w placówce (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r, sygn. akt II SA/Po 183/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 757/13, LEX nr 1440551, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt: II SA/Bd 106/09, LEX nr 543556). Zauważyć należy, że niemal wszystkie dodatkowe koszty utrzymania córki, jakie wymieniła skarżąca, Ośrodek winien zapewniać, zgodnie z § 78 ust. 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo - wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno- wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606). Dlatego też tak ważnym dla sprawy było dokonanie szczegółowych ustaleń, jakie dobra materialne Ośrodek dostarcza córce strony, co pozwoli ocenić, czy realizowany jest ww. przepis oraz czy i jaki ma to wpływ na wynik sprawy. Dopiero szczegółowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do powzięcia rozważań w zakresie przedmiotu sporu, co w sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od wskazanych wyżej wad, organ I instancji w sposób nieprawidłowy zawarł w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdzenie, że zasiłek rodzinny nie przysługuje od kwietnia 2019 r. Pomijając już niekonsekwencje takiego stwierdzenia, które nie odnosi się do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, to brak było podstaw prawnych do takiego stwierdzenia. Po pierwsze, uzasadnienie decyzji nie może zmieniać jej sentencji (w której nie określono daty od której świadczenie nie przysługuje), a po wtóre, przyjęcie, że istnieją podstawy do pozbawienia skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami od [...] kwietnia 2019 r., narusza prawo. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jakakolwiek weryfikacja czy też ingerencja w treść ostatecznej decyzji, w szczególności decyzji, na mocy której strona nabyła prawa, przebiegać może zatem co do zasady w określonych przez ustawodawcę w k.p.a. trybach nadzwyczajnych. W myśl art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Taki przepis szczególny stanowi między innymi art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zważyć przy tym należy, iż ze względu na nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r., uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Z uwagi na konstytutywny charakter przedmiotowej decyzji niedopuszczalnym jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, nie wynika to bowiem z przepisów ustawy. Jedynie w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010r. sygn. akt I OSK 1208/09, dostępne w CBOSA pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten istotny aspekt sprawy zupełnie pominął organ odwoławczy, przechodząc do porządku nad opisanym wyżej uchybieniem. Naruszenie prawa we wskazanym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy przede wszystkim dlatego, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn tyczących się rozstrzygnięcia istoty sporu sprowadzającego się do ustalenia, czy ośrodek, w którym przebywa córka stron, zapewnia jej nieodpłatnie całkowite utrzymanie. Ponadto, należy mieć też na względzie, że jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 873/18, uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Uwzględniając powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, orzeczono, jak w sentencji wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.