II SA/Bd 470/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi A.G., P.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), nakazał A. G. i P. G. rozbiórkę wykonanej w warunkach samowoli budowlanej części istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...] w miejscowości G., gm. Z. W., obejmującej swym zakresem: od strony południowo-zachodniej część budynku o wymiarach 7,50 m x 4,50 m i wysokości do okapu 5,58 m, oznaczoną w projekcie budowlanym autorstwa K. M. jako pomieszczenia: nr [...] na rzucie parteru oraz nr [...]i [...] na rzucie piętra, w kondygnacji piętra część o wymiarach 7,20 m x 4,80 m, która powstała w wyniku zabudowy istniejącego tarasu, oznaczona w projekcie budowlanym autorstwa K. M. na rzucie piętra jako pomieszczenia nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy administracyjnej wynika, iż na działkach o nr geod. [...] i [...] w m. G., gm. Z. W., stanowiących współwłasność A. G. i P. G. zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. W toku postępowania dowodowego organ ustalił, że w 2007 r. A. G. i P. G. rozpoczęli roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku. Od strony południowo-zachodniej obiekt rozbudowano o część o wymiarach 7,50 m x 4,50 m i wysokości (mierzonej do okapu) 5,58 m, w skład której wchodzą: w poziomie parteru jeden duży pokój dzienny, natomiast w kondygnacji piętra znajdują się dwa mniejsze pokoje. Dodatkowo, istniejący w poziomie piętra taras o wymiarach 7,20 m x 4,80 m zabudowano, tworząc kolejne pomieszczenia - pokoje. Tym samym obiekt w omawianym miejscu został nadbudowany, poprzez wykonanie trzech nowych ścian oraz konstrukcji dachowej wraz z pokryciem dachowym w miejscu pierwotnie istniejącego tarasu zewnętrznego. Zmieniono także konstrukcję i pokrycie dachowe w pozostałej części obiektu, bez zmiany wysokości budynku w kalenicy. Tego typu roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy kwalifikować jako budowę, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu. Na przedmiotowe roboty budowlane inwestorzy nie uzyskali ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego należało wdrożyć procedurę opisaną w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja w postaci nakazu rozbiórki wydawanego na podstawie cyt. artykułu nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Organ zdecydował o wdrożeniu postępowania legalizacyjnego. W drodze postanowienia z [...] marca 2012 r., znak [...], wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymano roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku, ustalono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożono na właścicieli obowiązek przedstawienia w terminie do [...] sierpnia 2012 r. dokumentów. Kontynuując postępowanie legalizacyjne organ w drodze postanowienia z [...] lutego 2013 r., znak [...] ustalił inwestorom zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego opłatę legalizacyjną, której wysokość określają przepisy ustawy - nie zależy ona od uznania organu nadzoru budowlanego, lecz od rodzaju robót budowlanych wykonanych samowolnie. W przedmiotowej sprawie opłata legalizacyjna, wyniosła 50 000 zł. Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej stało się ostateczne w dniu [...] marca 2013 r. Następnie, [...] marca 2013 r. inwestorzy złożyli do organu wniosek o częściowe umorzenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł oraz rozłożenie pozostałej kwoty na raty. Organ uznał się za niewłaściwy i zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek według właściwości do Wojewody [...] - Wydziału Finansów i Budżetu. Postępowanie dotyczące umorzenia opłaty legalizacyjnej bądź też jej rozłożenia na raty stanowi odrębne postępowanie administracyjne, którego wynik nie ma wpływu na dalsze orzekanie przez organ nadzoru budowlanego. Pomimo stosownych wyjaśnień ze strony organu, inwestorzy wnieśli o zawieszenie wykonalności postanowienia PINB, a następnie o przedłużenie terminu na wniesienie opłaty legalizacyjnej. W dniu [...] grudnia 2013 r. inwestorzy wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, wskazując jednocześnie, że dotychczas dokonali wpłaty w wysokości 9.000 zł. W aktach znajduje się wzmianka, że wniesiona w niepełnej kwocie opłata legalizacyjna została zwrócona wpłacającym. Inwestorzy wnieśli również zażalenie na postanowienie organu z [...] lutego 2013 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na w/w postanowienie. Na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem z 1.10.2014 r., sygn. akt II SA/Bd 800/14. Wobec powyższego, organ zobowiązany był do podjęcia dalszych działań w sprawie, ponieważ w myśl art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego, w razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz wskazać należy, że inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku winien on liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1). Samo wykonanie przez inwestora nałożonych przez organ postanowieniem o wstrzymaniu robót z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego obowiązków nie pozwala na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź też decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Warunkiem koniecznym wydania takiej decyzji jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej (wyrok NSA z 4.01.2011 r., II OSK 2033/09). Na skutek odwołania wniesionego przez A. i P. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1, art.81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa do budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstały w warunkach samowoli budowlanej. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. W przedmiotowej sprawie powiatowy organ nadzoru uznał, że można podjąć postępowanie legalizacyjne po spełnieniu określonych przesłanek. Skarżący wykonali nałożone na nich obowiązki postanowieniem organu l instancji z [...].03.2012 r., co stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ l instancji zasadnie ustalił na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem postępowania legalizacyjnego dokonanej samowoli budowlanej. Bez jej uiszczenia przez inwestora organ nadzoru nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego). Należy zaznaczyć, że postępowanie legalizacyjne jest prowadzone w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji na rozbiórkę w oparciu o art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie uiścili ustalonej przez organ l instancji opłaty legalizacyjnej, a w zakresie zwolnienia z dokonania wpłaty lub rozłożenia na raty ustalonej kwoty wykorzystali wszystkie możliwe środki odwoławcze bez korzystnego dla nich rezultatu, o czym świadczy postanowienie Ministra Finansów z [...].02.2014 r., znak [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...].01.2014 r., znak [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej ustalonej, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...].02.2013 r., znak [...], a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2.07.2014 r., którym odrzucono skargę wniesioną na ww. postanowienie Ministra Finansów z [...].02.2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był zastosować przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (zdanie drugie), zgodnie z którym w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzję o nakazie rozbiórki określoną w art. 48 ust. 1. Organ nadzoru budowlanego w przypadku nieuiszczenia ustalonej uprzednio opłaty legalizacyjnej nie może odstąpić od nakazu rozbiórki określonego w przepisie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten, ani żaden inny przepis Prawa budowlanego, nie zawierają innych przesłanek, których spełnienie prowadziłoby w tej sytuacji do odstąpienia od nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że zostały wyjaśnione przez powiatowy organ nadzoru budowlanego wszystkie okoliczności dotyczące stanu faktycznego. Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast w myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wyjaśnił okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak również właściwie uzasadnił swoją decyzję. Wskazywanie przez skarżących osoby trzeciej jako "winnej" w procesie uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia. Decyzja o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 37 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego może być wydana wyłącznie temu, kto pod rygorem odpowiedzialności złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc wskazywana przez skarżących osoba takiej decyzji w organie architektoniczno-budowlanym by nie uzyskała. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli A. i P. G. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 6-8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności; 2. bezpodstawne nałożenie opłaty legalizacyjnej; 3. brak przesłuchania świadka W. L.; 4. bezpodstawne przyspieszenie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o pozytywne rozpatrzenie ich wniosku o wstrzymanie decyzji o rozbiórce i rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty. W uzasadnieniu skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg sprawy skupiając się w szczególności na sytuacji, która spowodowała uznanie rozbudowy budynku za samowolę budowlaną, podkreślając przy tym, że miało to miejsce bez ich winy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w ww. sposób. Skarżący zdają się nie dostrzegać tego, że organ w niniejszej sprawie nie był władny ponownie rozstrzygać kwestii związanych z nałożeniem na nich obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Tymczasem organ nie miał takiej możliwości, ponieważ decyzja z dnia [...] lutego 2013 r., którą orzeczono o powyższym obowiązku, stała się ostateczna, podobnie zresztą jak decyzje dotyczące braku możliwości rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty. Sąd dokonał również analizy prawidłowości nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej i doszedł do wniosku, że postępowanie w tym zakresie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, niesporne było to, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, a kwestie ewentualnego wpływu na powstanie tego stanu rzeczy osób trzecich (wynajętych, co należy podkreślić, przez skarżących), nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości działania organów na etapie postępowania legalizacyjnego. W tym zakresie skarżący mogą dochodzić stosownego odszkodowania od osób zobowiązanych w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, "W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej". Stosownie do wskazanego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W tej sytuacji, skoro, co jest w sprawie bezsporne, skarżący nie uiścili opłaty legalizacyjnej, jedynym rozstrzygnięciem, które mógł wydać organ, było nakazanie rozbiórki wykonanej w warunkach samowoli budowlanej części budynku mieszkalnego. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 11.01.2011 r., II OSK 2077/09, LEX nr 953027, "W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego organ nie bada zasadności nałożonej opłaty, osób zobowiązanych do jej uiszczenia. Nie oznacza to, że strona jest skutecznie pozbawiona możliwości obrony. Może w drodze trybów nadzwyczajnych domagać się wzruszenia decyzji ostatecznych stanowiących podstawę do wydania orzeczenia zaskarżonego." Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co powodowało konieczność oddalenia skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.