II SA/Bd 472/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi C.K. i T.K. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., działając na podstawie art. 81c ust. 2, 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), nakazał skarżącym C. K. i T. K. – użytkownikom altany znajdującej się na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w B. będących jednocześnie inwestorami wykonanej rozbudowy przedmiotowej altany przekraczającej dopuszczalną przepisami prawa powierzchnię zabudowy tj. 35 m˛ – przedłożyć ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, określającą sposób doprowadzenia niniejszej altany do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z wymogami określonymi w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ nakazał wykonać powyższe czynności do dnia 31 stycznia 2017 r. Organ wskazał, że ekspertyza powinna w sposób niebudzący wątpliwości określić wymiary altany znajdującej się na działce nr [...], z oznaczeniem i zwymiarowaniem części altany istniejącej przed jej rozbudową przeprowadzoną w 2002-2003 roku i po jej rozbudowie oraz odpowiedzieć na pytanie czy istnieje możliwość doprowadzenia wymiarów niniejszej altany do powierzchni zabudowy dopuszczonej przepisami prawa tj. 35 m˛, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej wskazać sposób doprowadzenia przedmiotowej altany do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku dokonanych oględzin ustalił, że na działce nr [...] na terenie ROD "[...]" znajduje się altana o wymiarach o powierzchni 68,64 m˛ i przekracza powierzchnię określoną w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. z 2014 r. poz. 40 ze zm.) o 33,64 m˛. Dalej stwierdził, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego rozbudowa nastąpiła w latach 2002-2003 po wcześniejszym zgłoszeniu tego faktu w Zarządzie ROD; przedstawiciele ROD nie wyrazili zgody na rozbudowę. W reakcji na wniosek skarżących, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. odmówił uzupełnienia powyższego postanowienia o rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia i umorzenia postępowania od kosztów postępowania i przyznania pełnego prawa pomocy oraz przydzielenie mieszkań zastępczych na czas toczącego się postępowania. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący podnieśli, że organ błędnie określił (zawyżył) powierzchnię przedmiotowej altany oraz że zgodność dostosowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powinna odnosić się nie do przepisów na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, ale na dzień powstania całej altany w poszczególnych jej częściach. Podnieśli, że skoro wiadomo, że w dacie powstania były inne przepisy, to powinno się brać pod uwagę przepisy prawa budowlane obowiązujące w dniu powstania inwentaryzowanego obiektu, a nie w dniu wydania postanowienia. Wskazali ponadto, że przedmiotowy obiekt jest tarasem, a nie altaną, i w tym przypadku nie można nakładać obowiązków jak te w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia I instancji wraz z postanowieniem organu z dnia [...] stycznia 2017 r., wstrzymanie wykonania obu postanowień oraz uzupełnienie rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2016 r. o dodatkowe rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia rozpoznania wniosków o zwolnienie i umorzenie postępowania od kosztów postępowania i przyznanie pełnego prawa pomocy oraz przydzielenie mieszkań zastępczych na czas toczącego się postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], uchylił postanowienie I instancji w części dotyczącej terminy wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin na ich wykonanie do dnia 31 marca 2017 r., w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy i treść art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Inspektor Wojewódzki ustalił, że bezsporny jest fakt usytuowania na przedmiotowej działce altany o powierzchni zabudowy przekraczającej dopuszczalną przepisami prawa powierzchnię zabudowy, tj. 35 m˛. Wskazał, że mimo pisma zarządu ROD z 2000 r. skarżący wykonali rozbudowę powstałego w latach 1983-84 budynku w warunkach samowoli budowlanej na własne ryzyko. W przywołanym piśmie Zarząd informował, że dopuszczalna powierzchnia altany wynosi 25m˛, aktualnie zaś 35m˛, w związku z czym wydanie postanowienia na podstawie dotychczasowych przepisów jest korzystniejsze dla skarżących. Przywoławszy treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wątpliwości co do możliwości doprowadzenia altany do stanu zgodnego z prawem nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w tym zakresie, co pozwoli stwierdzić, czy konstrukcja altany pozwala na zmniejszenie jej powierzchni. Organ wskazał, że mimo, iż wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, to mając na uwadze to, iż data 31 stycznia 2017 r. już upłynęła, a także mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, zasadnym jest wyznaczenie nowego terminu wykonania nakazanych czynności. Odnosząc się do treści zażalenia organ wskazał, że na postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. nie przysługuje zażalenie i jest ono zaskarżalne tylko w odwołaniu od decyzji; że powierzchnia ustalona została na podstawie oględzin w obecności skarżącego bezsprzecznie przekracza 35 m˛; że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt nie jest tarasem, albowiem taras jest to płaska część budynku, dostępna od wnętrza lub z zewnątrz, o funkcji rekreacyjnej, może być zabezpieczona balustradą; że altana to budynek pełniący funkcję rekreacyjno-wypoczynkową; oraz że dostarczenie ekspertyzy ma charakter dowodowy, w związku z tym żądanie o przydzielenie mieszkań zastępczych organ uznał za bezzasadne. Kwestionując decyzję Inspektora Wojewódzkiego C. K. i T. K. wnieśli o uchylenie postanowienia Inspektora Wojewódzkiego i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zwolnienie od kosztów sądowych, wstrzymanie wykonania postanowienia Inspektora Wojewódzkiego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych pomiarów przedmiotowej altany z wliczeniem powierzchni ścian altany, dokonanie błędnych ustaleń co do daty powstania altany, oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "utrzymanie sentencji w zaskarżonym postanowieniu w sposób będący wydaniem aktu administracyjnego bezpodstawny prawnej. W uzasadnieniu powtórzyli argumentację zażalenia co do błędnego określenia powierzchni obiektu i błędnego zakwalifikowania go jako altanę, a nie taras. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, że tylko ustalenie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji (w tym przypadku postanowienie) zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – może skutkować jego uchyleniem przez Sąd. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organy nadzoru budowlanego mogą podjąć działania stanowcze wobec inwestora dopiero wtedy, gdy stwierdzone zostaną naruszenia przepisów prawa budowlanego. W tym celu niezbędne jest jednak pozyskanie informacji, o jakich mowa w ekspertyzie technicznej przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Weryfikacja ta polega na ocenie legalności prowadzonych robót budowlanych, w trakcie której wspomniane organy administracji publicznej badają zgromadzoną dokumentację techniczną oraz faktyczny stan, w jakim znajduje się dany obiekt budowlany. Organy nadzoru budowlanego nie dokonują jednak w tym celu samodzielnie szczegółowych analiz parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w szczególności nie sporządzają ekspertyz z zakresu budownictwa. W celu poczynienia ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięć mogą skorzystać z możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia stosownej ekspertyzy. Postanowienie, o którym mowa w cytowanym art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy (por. m. innymi w wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 (LEX nr 1219260) oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (LEX nr 1223965). Zdaniem Sądu słusznie organ uznał, że ma do czynienia z taką właśnie sytuacją, która wymaga sporządzenia ekspertyzy. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że obiekt budowlany będący własnością skarżących (altana) znajduje się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Zasadnie organ wskazuje, odwołując się do treści art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, że w takim przypadku pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie taka altana, która nie przekracza dopuszczalnych maksymalnych wymiarów określonych w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Z przeprowadzonych przez organ oględzin wynika, że ww. obiekt skarżących owe maksymalne rozmiary przekracza (protokół z oględzin obiektu, podpisany przez skarżącego – k. 25 akt adm.). Niezbędne będzie zatem podjęcie działań (rozstrzygnięć) w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co może oznaczać konieczność nakazania częściowej rozbiórki obiektu. Z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ów obiekt składa się z kilku części. W tej sytuacji konieczna jest szczegółowa analiza konstrukcji obiektu, tak by było możliwe ewentualne precyzyjne wskazanie, którą część obiektu można poddać rozbiórce bez zagrożenia dla trwałości i bezpieczeństwa użytkowania pozostałej części obiektu. W odniesieniu do zarzutów skarżących wskazać należy po pierwsze, że wyliczenia dotyczące powierzchni altany znajdują się w załączniku do protokołu podpisanego przez skarżącego, zaś ustalenia samego protokołu wskazują, że na działce znajduje się budynek o ścianach o wym. 10,30m x 7,30m. Z powyższych ustaleń, potwierdzonych podpisem skarżącego i niekwestionowanych w uwagach do protokołu, wynika, że przedmiotowy obiekt ma powierzchnię 68,64 m˛, a więc przekracza wartości określone w przytoczonych przepisach. Po drugie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych altaną jest wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o wskazanej w przepisie powierzchni. Przedmiotowy budynek bez wątpienia zalicza się do tej kategorii obiektów i potwierdza do zawarta w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut błędnego określenia daty powstania altany oraz daty jego rozbudowy - powstanie budynku w latach 1983-84 oraz jego rozbudowę w latach 2002-03 potwierdził zarówno sam skarżący (ustalenia protokołu), jak i, w odniesieniu do daty rozbudowy, potwierdza ją korespondencja między skarżącym a Zarządem ROD "[...]" (k. 20 i 21 akt. adm.). Okoliczność powyższa nie miała zresztą decydującego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, albowiem konieczność przedstawienia ekspertyzy technicznej w postępowaniu o doprowadzenie do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa jest niezależna od daty przeprowadzenia tej rozbudowy. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (publ. jak wcześniej wskazano), Sąd oddalił skargę.