II SA/Bd 481/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 481/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta W. odmówił M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, B. K. W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazano, że B. K. jest osobą posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności oraz, że ma dwie córki, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Dodano, że córka M. M. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a córka L. K. zamieszkuje wraz z niepełnosprawną matką i pracuje zawodowo. Wskazano, że z oświadczenia M. M. wynika, że przebywa u matki B. K. około 10 godzin dziennie i pomaga jej w zależności od potrzeb. Wyjaśniono, że córka wspólnie zamieszkująca zajmuje się matką w godzinach, w których nie wykonuje pracy zawodowej. Skarżąca zaś uczestniczy w sprawowaniu opieki nad matką oraz pomaga w codziennych obowiązkach domowych, jednakże zdaniem organu nie oznacza to jednak, że z tego tytułu powinna przysługiwać rekompensata w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji tej M. M. złożyła odwołanie. Wskazała, że decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że opiekuje się chorą matką przez 10 godzin dziennie oraz, że dalszą opiekę sprawuje jej siostra, która pracuje zawodowo. Zaznaczyła, że w tej sytuacji trudno pogodzić godziny pracy z opieką nad matką. Pozostawienie jej samej w domu może wiązać się z zagrożeniem dla niej samej jak i dla otoczenia. Matka jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Kilkakrotnie podejmowała próby podjęcia pracy, ale jej możliwości czasowe są ograniczone. W związku ze złym stanem zdrowia matki i ciągłą opieką musiała zrezygnować z wielu rzeczy, w tym z pracy zarobkowej, a jest jeszcze na tyle młoda, że mogłaby pracować. Od maja 2012 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Samotnie wychowuje syna, a źródłem dochodu jest zasiłek okresowy i świadczenie pieniężne raz na kwartał z MOPR. W odniesieniu do art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz pisma informującego o przedłużonym terminie rozpatrzenia wniosku uważa, że nie został zachowany termin załatwienia sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r., a zatem sprzed noweli ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na to, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia [...] października 2012 r. Dalej organ przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną możliwe jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powołanego przepisu ta forma pomocy jest uzależniona od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1.wnioskodawca jest jednym z podmiotów wskazanych przez ustawodawcę, 2.który nie podjął lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, 3.w celu sprawowania opieki nad: osobą, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, bądź też osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podmiotami uprawnionymi do otrzymywania tego świadczenia są: matka albo ojciec dziecka, inna osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny wedle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy lub opiekun faktyczny dziecka. Organ podał, że z akt sprawy wynika, że B. K. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od [...] sierpnia 2012 r. oraz, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało do [...] kwietnia 2014 r. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że w sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek. Podobnie, nie budzi wątpliwości ziszczenie się przesłanki dotyczącej osoby ubiegającej się o świadczenie. M. M. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej matki, B. K. Wobec powyższego, wątpliwości dotyczą jedynie ostatniej z przesłanek, tj. rezygnacji i niepodejmowania przez M. M. zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie kwestionuje faktu wykonywania przez M. M. czynności opiekuńczych, lecz uznaje, że nie jest to rzeczywista i jedyna przyczyna rezygnacji i niepodejmowania przez nią zatrudnienia. Z tym stanowiskiem organu I instancji organ II instancji się zgodził. Jak bowiem ustalono w toku prowadzonego postępowania, osoba wymagająca opieki, B. K. zamieszkuje z rodziną drugiej córki, L. K., która jest w tym samym stopniu zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych na jej rzecz, co osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne. L. K. pracuje zawodowo, ale na dwie zmiany i w czasie poza pracą opiekuje się matką. Prawidłowo zatem ustalił organ I instancji, że opieka sprawowana nad B. K. jest opieką łączoną, którą można zapewnić nie rezygnując z wykonywania pracy czy też z jej podjęcia. W ocenie organu, twierdzenia M. M., że zrezygnowała z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie znajdują uzasadnienia. Organ podał, że prowadziła ona do [...] maja 2012 r. działalność gospodarczą na własny rachunek i mogła sama dostosować godziny pracy do sprawowania opieki nad matką. Brak również podstaw do przyjęcia, że opieka nad matką uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia, skoro opiekuje się ona matką tylko w czasie, gdy nie sprawuje opieki jej siostra L. K. Z powyższych względów organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Odnosząc się natomiast do kwestionowanego w odwołaniu czasu załatwienia sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem M. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o pozytywne rozpatrzenie odwołania i uchylenie bezpodstawnej decyzji SKO we W. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że zaskarżona decyzja nie jest poparta właściwą oceną stanu faktycznego, a nawet jest wewnętrznie sprzeczna. Skarżąca podała, że w toku sprawy ustalono, że jej matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu, ustalono też, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz, że faktycznie opiekuj się matką. Ustalono również, że skarżąca opiekuje się matką 10 godzin dziennie, a mimo tego organy uznały, iż nie jest to rzeczywista i jedyna przyczyna rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowania. Skarżąca podkreśliła, że wnioski MOPR jak i SKO są błędne i nie znajdują poparcia w stanie faktycznym ustalonym przez MOPR we W. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a"., wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może zaś nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwanej dalej : "ustawa" zgodnie z którym jedną z przesłanek uprawniających do świadczenia jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca niewątpliwie sprawuje opiekę nad matką, który jest osobą niepełnosprawną, wymagającą dodatkowo pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności B. K. z dnia [...] października 2012 r. Z treści orzeczenia wynika, że terminu istnienia niepełnosprawności nie da się ustalić. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził, że ww. jest osobą, która nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i wymaga stałej opieki w zwykłych czynnościach. Córka, z którą B. K. mieszka nie zrezygnowała z zatrudnienia, pracuje w systemie zmianowym. W tym stanie rzeczy w godzinach ,w których wykonuje ona pracę zarobkową nie opiekuje się matką i tym samym nie jest w stanie matce jako osobie wymagającej opieki zapewnić wskazań wynikających z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ bezsprzecznie przyjął według oświadczenia skarżącej, że na opiekę matki w ciągu doby przeznacza ona ok. 10-11 godzin. Bezsporne jest, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Z zaświadczenia Urzędu Pracy we W. wynika, że skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna od dnia [...] maja 2012r. bez prawa do zasiłku. Status osoby bezrobotnej świadczy o tym, że jest ona gotowa podjąć zatrudnienie. W ocenie Sądu organy w przedmiotowej sprawie błędnie zastosowały przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy kierując się przesłankami poza ustawowymi. Zarówno organ I jak i drugiej instancji wywiódł, że obowiązkiem opieki nad niepełnosprawną B. K. nie powinna być obarczona córka M. M. W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, z którą z córek zamieszkuje niepełnosprawna. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest na wniosek. Ważne jest zatem czy wniosek złożyła osoba uprawniona. Ocena uprawnienia wnioskodawcy może nastąpić wyłącznie w oparciu o przesłanki ustawowe. Istotne z punktu rozpoznawanej sprawy jest, czy wnioskodawca po pierwsze jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po drugie wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po trzecie czy osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny. Osobą wymagającą opieki jest matka skarżącej, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sama skarżąca w dacie złożenia wniosku posiadała status osoby bezrobotnej. Zatem jej deklaracja, iż rezygnuje z ubiegania się o podjęcie zatrudnienia (niezależnie od realnej szansy jego uzyskania) stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Należy dodać, że bycie bezrobotnym nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5.05.2011 r. sygn. akr II SA/Ol 187/11). Podkreślić należy, że celem ustawy, jest m.in. rekompensata dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Taką rekompensatę stanowi świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ustawy. Zważyć należy, że skarżąca jako córka podopiecznej jest osobą zobowiązaną wobec niej do alimentacji i w przypadku, gdy siostra z racji wykonywania pracy zarobkowej nie może sprawować takiej opieki a ona podejmuje ten trud, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jej przysługuje. Stwierdzić trzeba, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 17 ustawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.