II SA/Bd 482/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję SKO we W. z dnia [...] marca 2011 r. nr SKO-[...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. K. z dnia [...] stycznia 2011 r znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4; art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) § 3 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 i 107 § 3 Kpa - decyzją dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Wójt Gminy A. K. ustalił, na wniosek M. G., warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i z usługą biurową (o powierzchni użytkowej ok. 20,0m2) i budynku gospodarczo - garażowego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym R., gmina A. K. Odwołanie od decyzji wniósł K. Ś. domagając się uchylenia jej w całości wskazując, że: działka [...] nie leży na terenach budowlanych, kontynuowanie budownictwa mieszkalnego jest sprzeczne z ww. ustawą naruszając art. 2 ust. 1 i 2, a w załączniku nr 2 do decyzji analiza tam przeprowadzona jest sprzeczna z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza ma na celu ustalenie czy nowa funkcja zabudowy zgodna jest z już istniejącą, czy inwestycja będzie czynić zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa skoro w sąsiedztwie prowadzi intensywną gospodarkę rolno-hodowlaną. W studium jest to teren rolno -przemysłowy. Podniósł, że w sprawie zapadał wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1164/10, który uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] dot. podziału nieruchomości. Na podstawie art. 138 § 2 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją [...] marca 2011 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wg organu zarzuty dot. wadliwości analizy nie są zasadne. Granice obszaru wyznaczono odpowiednio do wymogów wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustalone w zaskarżonej decyzji parametry inwestycji określające granice dopuszczalnego zagospodarowania terenu, także odpowiadają charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zastanej w tym terenie zabudowy, jak i dyspozycjom rozporządzenia. Pełnomocnik skarżącego w złożonej skardze podniósł, że zgoda na realizację planowanej inwestycji narusza ład przestrzenny, bowiem w sąsiedztwie działki inwestorki funkcjonuje gospodarstwo rolne, na którym prowadzona jest ferma chowu drobiu, podczyszczania ścieków oraz Zakład [...]. Sytuowanie budownictwa mieszkaniowego w sąsiedztwie terenów o funkcji rolniczej jest niezgodne z zasadami dobrego sąsiedztwa, prowadzić będzie do konfliktów sąsiedzkich i chaosu architektonicznego. Decyzję wydano wbrew wszelkim zasadom logiki, wbrew studium uwarunkowań i przeznaczenia tego terenu, wbrew przepisom prawa nakazującego poszanowanie zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, wbrew względom proceduralnym i postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ, odwołując się do uzasadnienia swojej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz zgodności decyzji z przepisami rozporządzeń wydanych do tej ustawy w oparciu o delegacje ustawowe zawarte w tej ustawie (co w niniejszej ustawie nabiera szczególnego znaczenia), tj. zgodności decyzji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej w skrócie: "Kpa"). W tym miejscu niejako na wstępie tej części uzasadnienia należy wskazać na kilka podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w przepisach art. 6-16 Kpa, które winny być bezwzględnie przestrzegane. W szczególności należy tu wskazać na zasady wyrażone w przepisach art. 6,7,8 Kpa. Wynika z nich, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa - zasada państwa prawa), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa - zasada praworządności). Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 - zasada pogłębiania zaufania obywateli). Powyższe zasady ogólne, wyrażone przez ustawodawcę już w początkowych przepisach Kpa są podstawowymi kardynalnymi zasadami, które muszą być uwzględnianie w każdym postępowaniu administracyjnym, na każdym etapie postępowania. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wydanie warunków zabudowy uzależnione jest zatem od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Celem tych przepisów jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako takiego ukształtowania przestrzenni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w takiej decyzji powyższe cechy określa ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym zagadnieniem dla prawidłowej analizy urbanistycznej i w następstwie prawidłowego określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ administracji jest zobowiązany do wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Według przepisu do § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Użycie określenia "nie mniej" oznacza, że przepis dopuszcza określenie obszaru analizowanego ponad wyznaczone minimum. W przypadku jednakże takiego poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Tego jednak w niniejszej sprawie nie uczyniono. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego poszerzenia w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji powinien więc zgodnie z przepisem art. 107 § 1 i 3 Kpa uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując badania legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (vide także por. ww. wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09). Nie bez powodu przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego znacznie mają zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można wprawdzie podzielić poglądu, że zapisy studium są wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy, w taki sam sposób jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Byłoby to bowiem sprzeczne z wyraźną w tym względzie treścią przepisu art. 9 ust. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym niemniej studium jest dokumentem określającym m.in. lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ww. ustawy). Jego ustalenia nie mogą być zatem uznane za nie posiadające żadnego znaczenia zwłaszcza wówczas, gdy pojawia się zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami studium i gdy sposób wyznaczenia zakresu obszar analizowanego nasuwa uzasadnione wątpliwości (vide m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 990/09). W ocenie Sądu w treści decyzji zostały błędnie określone wymagania dotyczące nowej zabudowy, w szczególności w zakresie dotyczącym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej. Powyższe wskaźniki organ wyznaczył liczbą poprzedzoną określeniem "ok" czyli: około. Tymczasem wg § 5 – 7 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., które dotyczą ww. parametrów, nie wynika możliwość takiego ich wyznaczania. Zauważyć bowiem należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy wiąże przyszłego projektanta i pozostawienie mu dowolności przez określenie niektórych parametrów w sposób niedookreślony ("około") może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego, którego określeniu służą przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że organ wartość tych parametrów musi wyznaczyć w sposób konkretny (jedną konkretną liczbą, bez dodatku "około") lub w uzasadnionych przypadkach określić ścisłymi granicami "od – do" (vide także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/10) Ponadto przepisy rozporządzenia nie dają podstawy, aby – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – dopuścić "do 20 % odstępstw" od wszystkich parametrów określonych w decyzji. Możliwość wyznaczenia "z tolerancją do 20 %" rozporządzenie przewiduje wyłącznie w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). W innych przypadkach parametry mają być wyznaczone o średnią danej wielkości dla obszaru analizowanego (por. § 5 ust. 1 i § 7 ust. 2 rozporządzenia). Możliwe jest wprawdzie określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia). Jednakże w niniejszej sprawie analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia co do możliwości wyznaczenia ww. parametrów w sposób inny niż średnia w obszarze analizowanym. Stwierdzone przez Sądu uchybienia przepisom rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Organ dopuścił się naruszenia nie tylko wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy, nie dostrzegając powyższych błędów postępowania, a w konsekwencji nie naprawiając tych błędów bądź nie podejmując przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa rozstrzygnięcia w celu eliminacji uchybień, tym samym sam dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wskazanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), uwzględniając wysokość poniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z ocen i wskazań niniejszego wyroku, które po myśli art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. mają charakter wiążący. W ponownym postępowaniu organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniającej powyższe uwagi Sądu, w szczególności wyznaczając obszar analizowany winny odnieść się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy odnoszących się do analizowanego terenu.