II SA/Bd 492/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w T. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stypendium doktoranckiego 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w T. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prorektor ds. Studenckich i Polityki Kadrowej Uniwersytetu [...] w T. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej jako "kpa", art. 200 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572) zwanej dalej jako "psw" oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. (Dz.U. Nr 225, poz. 1351) zwanego dalej jako "rozporządzenie", nie przyznał J. P. stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2013/2014. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stypendia doktoranckie zostały przyznane w ramach przydzielonego wydziałowi limitu miejsc stypendialnych, doktorantom którzy w wyniku merytorycznej oceny złożonego wniosku uzyskali najwyższą liczbę punktów, w kolejności uzyskanych wyników. Ze względu na uzyskany wynika J. P. nie mieści się w limicie przyznanych miejsc. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy J. P. zarzucił organowi przyjęcie błędnego stanu faktycznego i wadliwą ocenę prawną – co miało istotny wpływ na wynika sprawy. Podniósł, że z analizy innych wniosków nie można wyprowadzić jasnego klucza punktowania, ocena była dowolna, w zależności od poziomu opinii w zakresie postępów nad rozprawą doktorską. Nie zgodził się z oceną złożonego przez niego wniosku, podważając zasadność przyznanej ilości punków. Dokładnie przedstawił własne osiągnięcia w zakresie działalności naukowej. Dodał również, że równocześnie ze złożeniem wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego złożył wniosek o przyznanie stypendium dla najlepszych doktorantów, które uzyskał zajmując 5 miejsce na liście rankingowej. Niezrozumiała jest więc dla niego taka różnica w ocenie dwóch wniosków. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prorektor ds. Studenckich i Polityki Kadrowej Uniwersytetu [...] w T. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, art. 200 psw oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że J. P. nie spełnił podstawowego kryterium do przyznania stypendium doktoranckiego, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, tj. nie wykazał się postępami w pracy naukowej i przygotowaniu rozprawy doktorskiej. W ciągu sześcioletniego okresu studiów doktoranckich nie zdołał zaawanosować swojej pracy doktorskiej. Organ przedstawił motywy jakimi kierował się oceniając wniosek J. P. wyjaśniając, że w wyniku ponownej oceny wniosku uzyskał on 3 pkt, natomiast niezbędne minimum wynosiło 5 pkt. Niemniej jednak stypendium nie może zostać przyznane osobie, która nie wykazuje się postępami w pracy naukowej i przygotowaniu rozprawy doktorskiej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję wniósł J. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 200 ust. 1 psw oraz § 10-12 rozporządzenia, uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji [...] z dnia 9 lutego 2010 w sprawie szczegółowych kryteriów i zasad oceny merytorycznej przyznawania stypendiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji w roku akademickim 2010/2011 oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 8, 9, 10, 11, 15 kpa, jak i 107 § 3 kpa przez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, iż: - dorobek dydaktyczny doktoranta nie stanowi kryterium oceny przy przyznawaniu stypendium doktoranckiego, - w ramach oceny dorobku naukowego za publikacje naukowe oraz referaty na konferencjach można uznać jedynie takie, które mają ścisły związek z tematem rozprawy doktorskiej, -"gospodarzem" postępowania w I instancji jest komisja ds. studiów doktoranckich, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów; Zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 3 kpa poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym pomijając fakt, że skarżący jest autorem publikacji ocenionej przez Bibliotekę Główną [...] w T., jak również w dalszej części dokonanie przez organ wybiórczej i dowolnej oceny zebranych dowodów w sprawie, z pominięciem tych korzystnych dla skarżącego m.in. opinii sformułowanej przez opiekuna doktoranta, iż ten "dużo publikuje", co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ stanowiska, że skarżący nie wykazał postępów w pracy naukowej i przygotowaniu rozprawy doktorskiej; Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przez wydanie decyzji podjętej w trybie art. 127 § 3 kpa przez Prorektora, który podlegał wyłączeniu od ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której wydał decyzję zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej jako "ppsa", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Rektora [...] w T. z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówiono J. P. przyznania stypendium doktoranckiego. Obydwie decyzje wydane zostały przez działającego w imieniu Rektora, Prorektora ds. Studenckich i Polityki Kadrowej [...] w T.. W myśl art. 200 ust. 1 psw uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. W ust. 3 ww. artykułu uprawnienie do wydawania decyzji o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości przyznano m.in. rektorowi. Rektor jest jednoosobowym organem uczelni (art. 60 ust. 6 psw) i podejmuje on decyzje we wszystkich sprawach uczelni (art. 66 ust. 2 psw). Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w art. 207 ust. 2 psw decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 kpa i od decyzji rektora przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei w art. 140 kpa odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w kpa zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 kpa w świetle którego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011, Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Pracownik organu administracji biorący już wcześniej udział w czynnościach postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby być determinowany wcześniej już zajętym stanowiskiem, ma on już bowiem określony pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. Mielibyśmy również do czynienia z sytuacją, w której ten sam pracownik organu administracji, który uprzednio wydawał zaskarżoną decyzję, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odnosił by się do zarzutów stawianych decyzji przez niego wydanej, co mogłoby mieć wpływ na obiektywną ocenę sprawy. W sytuacji więc gdy ten sam pracownik organu ponownie rozpatruje tą samą sprawę, uzasadnione są wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Uprzednio zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). W myśl opisanej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednak w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Istotą uchwały jest stwierdzenie, że osoba której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra, jednakże podgląd wyrażony w tej uchwale ma również zastosowanie także do innych jednoosobowych organów administracji. Wątpliwości co do wykładni przepisów w tym zakresie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11, w którym orzekł, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w zw. z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu zasada ta, wobec odesłania w art. 207 ust. 2 psw do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 kpa, znajduje zastosowanie również przy ponownym rozpatrywaniu spraw przez rektora, jak również pracowników działających z upoważnienia rektora. Wobec powyższego, w sytuacji, gdy decyzja w sprawie stypendium doktoranckiego nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (rektora), lecz przez upoważnione przez niego osoby, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została z naruszeniem regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego, jak również zapadła w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. wydane zostały przez działającego w imieniu rektora (na podstawie upoważnienia z dnia [...] września 2012 r.) Prorektora ds. Studenckich i Polityki Kadrowej [...] w T. Prof. dr hab. A.S.. Prorektor nie będący piastunem organu, lecz pracownikiem organu podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 wyłączeniu od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne było zatem wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika organu administracji, który wydał decyzję rozpatrując sprawę w pierwszej instancji. Tym samym trafiony okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Powyższe stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa podstawę do wznowienia postępowania, stanowiącą samodzielna przesłankę do uchylenia decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy, że tożsame stanowisko Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zajął w sprawie sygn. akt II SA/Bd 345/13 (wyrok z dnia 3 grudnia 2013 r.). Stanowisko to nie jest również odosobnione w orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie uznał m.in WSA w Szczecinie w wyroku z 14 marca 2013 r.sygn. akt II SA/Sz 1356/12, WSA w Olsztynie w wyroku z 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 344/12, WSA w Białymstoku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 180/12 (dostępne na https:// cbois. nsa.gov.pl). W zakresie pozostałych zarzutów zawartych w skardze, wobec stwierdzonego naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania, w ocenie Sądu przedwczesnym byłoby odnoszenie się do nich na tym etapie postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. o wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, natomiast rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania wydane zostało na podstawie art. 200 ppsa. Zalecenia co do dalszego przebiegu postępowania wynikają wprost uzasadnienia niniejszego wyroku.