II SA/Bd 494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót remontowych dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w B. (dz. o nr geod. 18/2, obr. 97), do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny wniosku R. N. i M. N. oraz P. G. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o "zastępcze wyrażenie zgody na przeprowadzenie przez wnioskodawcę R. N. postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem prac budowlanych polegających na remoncie dachu oraz położenia ocieplenia na elewacji budynku..." Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. (dalej: "PINB") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odstąpiono od nałożenia na R. N. - inwestora wykonanych robót budowlanych, polegających na termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na dz. o nr ewid.[...], obręb 97, położonego przy ul. [...] w B., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta uchylona została decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], wskutek odwołania wniesionego przez A. S.. Odwołująca się w dalszej kolejności zaskarżyła decyzję organu drugiej instancji do sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Bd 1315/15) oddalił skargę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości. W związku z powyższym, PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wezwał R. N. – inwestora wykonanych robót budowlanych, do dostarczenia w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r. dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z wymogami art. 199 Kc. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, R. N. i M. N. złożyli do organu wniosek skierowany do Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny o "zastępcze wyrażenie zgody na przeprowadzenie przez wnioskodawcę R. N. postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem prac budowlanych polegających na remoncie dachu oraz położenia ocieplenia na elewacji budynku..." Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu rozstrzygnięcie przez Sąd wniosku R. N. i M. N. stanowi zagadnie wstępne, gdyż od orzeczenia będzie zależało czy inwestor może, bez zgody współwłaściciela nieruchomości, skutecznie domagać się przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że na obecnym etapie postępowania istnieje podstawa do przyjęcia, że ze względu na złożenie o zastępcze wyrażenie zgody na przeprowadzenie przez R. N. postępowania naprawczego w celu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zachodzi konieczność zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych samowolnie wykonanych przez inwestora. W ocenie wnoszącej zażalenie, PINB zobowiązany został do zweryfikowania okoliczności czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawomocną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w B., która uprawniałaby go realizacji, a następnie legalizacji, samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz do ustalenia, czy inwestor ukończył samowolnie prowadzone roboty budowlane po wydaniu postanowienia w przedmiocie nakazania ich wstrzymania. Organ winien był ustalić czy istnieje techniczna oraz prawna możliwość zalegalizowania robót budowlanych samowolnie wykonanych przez inwestora. Zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku inwestora przez sąd powszechny jest, zdaniem wnoszącej zażalenie, błędne, bowiem pozostające w sprzeczności z treścią decyzji WINB z dnia [...] września 2015 r. W ocenie składającej zażalenie, brak decyzji organu konserwatorskiego oraz ukończenie samowolnie wykonywanych robót pomimo ich wstrzymania czynią całkowicie bezzasadnym zawieszenie postępowania do czasu zakończenia wskazanej wcześniej sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym - bez względu na jej wynik, wobec ujawnienia tych okoliczności, nie już możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WINB wskazał, że pismami z dnia [...].10.2016 r., [...].12.2016 r. i [...].01.2017 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o udzielenie informacji odnośnie stanu postępowania sądowego w przedmiocie ww. wniosku. W dniu [...].01.2017 r. Sąd Rejonowy poinformował, że sprawa w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest w toku. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie PINB prowadzi postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, który reguluje procedurę m.in. w przypadku stwierdzenia przez organ prowadzenia lub wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w ww. trybie niezbędne jest ustalenie, kto dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, albowiem nieprawidłowe jest ograniczanie postępowania dowodowego wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Zatem konieczne jest zbadanie w postępowaniu dowodowym, czy obecnie inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, tj. wyrażeniem zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Okoliczność dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane musi być dowiedziona środkiem dowodowym wykazującym to prawo innym niż "oświadczenie". W związku z wykonaniem robót budowlanych dotyczących części wspólnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jedynym sposobem na uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest otrzymanie przez inwestora zgody współwłaścicieli niniejszego budynku również poprzez uzyskanie tzw. zgody zastępczej w postępowaniu sądowym. WINB stwierdził, że w świetle zebranego materiału, zawieszenie postępowania z urzędu w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest zasadne, albowiem zachodzi sytuacja, w której w postępowaniu nie można ustalić istnienia wszystkich wynikających z przepisów prawa przesłanek niezbędnych do wydania właściwego rozstrzygnięcia. Tym samym zaistniałe przesłanki upoważniają organ nadzoru budowlanego I instancji do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd prawomocnym orzeczeniem. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. S., reprezentowana przez pełnomocników, zarzucając mu naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych samowolnie wykonanych przez inwestora, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że na obecnym etapie postępowania istnieje podstawa do przyjęcia, że ze względu na złożenie przez R. N., M. N. oraz P. G. wniosku do Sądu Rejonowego w B. II Wydziału Cywilnego o zastępcze wyrażenie zgody na przeprowadzenie przez R. N. postępowania naprawczego oraz art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu argumentacji zawartej w zażaleniu od postanowienia pierwszej instancji. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji mylnie przyjął, że wystarczające dla ustalenia, czy istnieje techniczna oraz prawna możliwość zalegalizowania robót budowlanych samowolnie wykonanych przez inwestora jest przedłożenie przez inwestora ewentualnie pozytywnego dla niego prawomocnego postanowienia sądu powszechnego wydanego w sprawie, która zawisła z jego wniosku przed Sądem Rejonowym w B. II Wydziałem Cywilnym w przedmiocie zastępczego wyrażenia zgody na czynność przekraczającą czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Skarżąca podniosła, że wydając zaskarżone postanowienie organ nie odniósł się do treści zażalenia, rozstrzygnięcie oparł o ustalenia organu pierwszej instancji całkowicie pomijając przedstawioną w zażaleniu argumentację. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zaskarżona decyzja administracyjna może zostać uchylona jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd, zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a, rozpoznając sprawę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...] września 2016 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót remontowych dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w B., do czasu rozpatrzenia przez sąd powszechny wniosku inwestorów o "zastępcze wyrażenie zgody na przeprowadzenie przez wnioskodawcę R. N. postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem prac budowlanych polegających na remoncie dachu oraz położenia ocieplenia na elewacji budynku...". Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumieć należy kwestię prawną, która nie została jeszcze prawomocnie przesądzona, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. W sprawie niniejszej kwestią najistotniejszą jest rozstrzygnięcie, czy tocząca się przed sądem powszechnym sprawa o zastępcze wyrażenie zgody na przeprowadzenie postępowania naprawczego przez inwestora stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na budowlane. Sądy administracyjne w orzecznictwie wykształconym na gruncie tej uchwały przyjęły, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie można uznać również, że w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego w ogóle nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13 czy z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12). Badanie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest również istotne z punktu widzenia prawa własności osób trzecich. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro jednym z warunków, od którego zależy wydanie wielu decyzji przewidzianych w prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 4 Prawa budowlanego sformułowana została zasada, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak natomiast wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto wykazał, że posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc te okoliczności pod uwagę stwierdzić należy, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią prawa budowlanego (prawa administracyjnego), ale jest to również kwestia prawa cywilnego. Organy administracyjne właściwe w sprawach budowlanych nie są, bowiem właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 387/12) badanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie oznacza to jednak, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 199 Kc do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą, co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W sytuacji, zatem, w której inwestor, czy też inwestorzy, będący współwłaścicielami nieruchomości wystąpią do sądu powszechnego w trybie cytowanego powyżej art. 199 Kc z żądaniem rozstrzygnięcia przez sąd w sytuacji, w której brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomości, kwestia ta z stanowić powinna zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu naprawczym (vide wyroki NSA w Poznaniu z 16.02. 1984 r., SA/Po 1157/83, LEX nr 1687800, NSA z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11, LEX nr 1332676, wyrok NSA w Gdańsku z 15.01.2002 r., II SA/Gd 1685/99, LEX nr 654937) Podkreślenia wymaga, że z wyroku tut. Sądu z dnia [...].02.2016r. (sygn. akt II SA/Bd 1315/15), oddalającego skargę skarżącej na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych wprost wynika, iż zasadnie zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. odstąpił od nałożenia na inwestora wykonanych robót budowlanych, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Kluczowym argumentem przemawiającym za zasadnością rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stało się nierozstrzygnięcie przez PINB kwestii legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przywołanego powyżej wyroku wynika również, że brak uzyskania w toku postępowania administracyjnego zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie robót budowanych, nie oznacza, że inwestor nie może ubiegać się o wyrażenie na nie zgody składając stosowne powództwo przed sądem powszechnym. Uzasadnienie do powyższego wyroku nie zostało sporządzone z urzędu, lecz stosowny wniosek złożył pełnomocnik skarżącej, będącej również skarżącą w niniejszej sprawie. Skarżąca, zatem zna stanowisko Sądu w uprzednio rozpoznawanej sprawie, obecnie rozpatrywana sprawa stanowi natomiast niejako kontynuację sprawy prowadzonej pod sygn. II SA/Bd 1315/15, co wymaga jednolitości stanowiska. Wskazać przy tym przyjdzie, że wyrok ten nie został zaskarżony. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie konieczne było zawieszenie postępowania, co organ prawidłowo uczynił, wobec czego nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skargi. Wskazać należy również, że w sprawie niniejszej brak było podstaw, do procedowania kwestii samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz prowadzenia względem nich postępowania naprawczego. Kwestia ta stanowi postępowanie główne, które rozstrzygnięte zostanie po podjęciu zawieszonego postępowania. Nie mogły zostać zatem w żaden sposób rozstrzygane zarzuty podnoszone w skardze w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy nie naruszyły zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.