II SA/Bd 499/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi M. C., J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Pismem z dnia 12 maja 2008 r. M. i J. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...] oraz [...] przyznających nieodpłatnie T. S., w trybie art. 118 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, własność położonych w S. działek nr [...] (decyzja nr [...]) oraz nr [...] (decyzja nr [...]). Wskazali, że wyłącznie właściwym organem do wydania w/w decyzji był Kierownik Urzędu Rejonowego w A., a nie Wójt Gminy W., wnioskodawcy stwierdzili, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie przedmiotowych decyzji T. S. zbył aktem notarialnym z dnia [...] Rep. A [...] nieruchomość obejmującą w/w działki H. S. W następstwie w/w wniosku, Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydało w dniu [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), decyzję nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...], z uwagi na nie posiadanie przez wnioskodawców M. i J. C. statusu strony przedmiotowego postępowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ podkreślił, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...] nie dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa wnioskodawców, że nie byli oni stroną tego postępowania, że nie można stwierdzić, iż skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji mogłyby ich dotyczyć oraz, że interes prawny żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji nie może być, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, wywodzony z okoliczności dotyczących toczącego się postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia części spornej nieruchomości, stanowiącej przedmiot decyzji z dnia [...] nr [...], jako że wynik postępowania cywilnego o zasiedzenie nieruchomości nie jest w żaden sposób uzależniony od wyniku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...], M. i J. C. podnieśli, że skoro odmówiono im statusu strony niniejszego postępowaniu, to wszczęcie postępowania w tej sprawie winno nastąpić z urzędu, jako że SKO powzięło na skutek ich wniosku informację o wadliwości decyzji Wójta. Dodatkowo w/w wnieśli, aby SKO zastosowało art. 183 § 2 kpa. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na skutek rozpoznania w/w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 157 § 3 art. 1 i 2 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wobec wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawców, przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], SKO wezwało M. i J. C. do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawcy wskazali, iż przed Sądem Rejonowym w A. I Wydział Cywilny zawisła sprawa z ich wniosku o zasiedzenie części nieruchomości objętych decyzjami z dnia [...], że stroną przeciwną w tej sprawie jest H. S., która aktem notarialnym z dnia [...] nabyła sporne nieruchomości od T. S., który był ich właścicielem w oparciu o decyzje z dnia [...] oraz, że wykazanie wadliwości decyzji przed Sądem wykaże brak legitymacji procesowej H. S. w postępowaniu o zasiedzenie. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że wnioskodawcy błędnie wywodzą swój interes prawny z okoliczności związanych z postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia części spornej nieruchomości. Przesłanką nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia jest bowiem samoistne jej posiadanie. Dla oceny zaistnienia tej przesłanki nie ma znaczenia kto i na jakiej podstawie jest właścicielem takiej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji w ocenie SKO nie może wywierać żadnego wpływu na toczące się postępowanie sądowe o stwierdzenie zasiedzenia. Jednocześnie organ zaznaczył, że wnioskodawcy nie posiadali statusu strony postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Wobec powyższego oraz okoliczności, że skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ich interesu prawnego, SKO stwierdziło, że wnioskodawcy nie mogą być uznani za strony przedmiotowego postępowania. Z uwagi więc na niedopuszczalność postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, a więc nie spełnienie przesłanki formalnej w postaci wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot posiadający właściwą legitymację, organ podtrzymał swoje stanowisko o zasadności rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej przez M. i J. C. decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu wnioskodawców, iż w przypadku nie uznania wnioskodawców za strony przedmiotowego postępowania, należało wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji, organ stwierdził, że z uwagi na datę wydania kwestionowanej decyzji oraz treść art. 156 § 2 kpa, taka możliwość nie istniała. Organ zaznaczył także, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 183 § 2 kpa. Ponadto organ wyjaśnił, iż w wyniku poczynionych ustaleń faktycznych, stwierdził iż brak jest następców prawnych T. S. oraz, że nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym T. S. Niemniej jednak, z uwagi na zbycie przez T. S. na rzecz H. S. nieruchomości, w skład której wchodziły działki nr [...], wszystkie prawa i ciężary związane z prawem własności przeszły na nowego nabywcę nieruchomości, który stał się stroną postępowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Na powyższą decyzję M. i J. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], zarzucili organowi naruszenie art. 157 § 2 kpa poprzez nie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji pomimo powzięcia wiadomości że doszło do rażącego złamania prawa przez Wójta Gminy W., i poprzestanie na zbadaniu wyłącznie okoliczności czy skarżącym przysługują uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa, a także art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie do końca statusu prawnego J. S. , według skarżących bratanka T. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że z pisemnego oświadczenia J. S. z dnia 7 lutego 2011 r. wynika, iż nie jest on ani następcą prawnym zmarłego T. S., ani też zarządcą faktycznym majątku zmarłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd miał na względzie okoliczność, że zostało ono wydane przed uchyleniem art. 157 § 3 kpa, co miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), tj. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Do dnia 10 kwietnia 2011 r., zgodnie z art. 157 § 3 kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji. Począwszy natomiast od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia, o którym stanowi art. 61a kpa. Odnosząc się do przedmiotu niniejszego postępowania, należy w pierwszej kolejności wskazać, że postępowanie administracyjny zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją, toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na zasadach określonych w przepisach art. 156 – 159 kpa, regulujących instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, dlatego też uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Konsekwencją zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych jest fakt, iż decyzja administracyjna dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i korzysta z domniemania ważności do momentu stwierdzenia jej nieważności przez organ administracyjny. Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). W ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, można wyróżnić dwa etapy, tj. pierwszy dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz drugi dotyczący postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a składający się ze stadium postępowania rozpoznawczego (badania enumeratywnych przesłanek z art. 156 kpa) i stadium rozstrzygnięcia (w zależności od dokonanych ustaleń w zakresie przesłanek z art. 156 kpa podjecie decyzji stwierdzającej nieważność badanej decyzji, bądź też odmawiającej stwierdzenia jej nieważności - art. 158 § 1 kpa). Należy wskazać, że pierwszy ze wskazanych etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tj. etap dotyczący wszczęcia postępowania kończy się albo jego wszczęciem, w przypadku spełnienia warunków formalnoprawnych, albo też decyzją o odmowie jego wszczęcia, gdy warunki te nie zostały spełnione (art. 157 § 3 kpa). Przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność przejście do drugiego etapu postępowania, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zainicjowanego żądaniem strony, m.in. wymóg posiadania statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt uznania przez organ, że dany podmiot nie może być stroną takiego postępowania, powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie jego wszczęcia i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, jako że na tym etapie postępowania organ nie dokonuje, jak już wskazano powyżej, oceny czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (patrz wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1082/09, lex nr 594881). Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 996/10, lex nr 795749; wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt I SA/Wa 1411/09, lex nr 582711; wyrok WSA z dnia 23 lipca 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 385/09, lex nr 553452). Samo więc ustalenie przez organ, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności, nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Niezbędne jest zatem również zbadanie w świetle art. 28 kpa istnienia interesu prawnego lub obowiązku wnioskodawcy w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wymaganą przesłanką do przyznania danej osobie przymiotu strony w postępowaniu przed organem administracyjnym jest zatem posiadanie przez nią interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie przyjęto, że interes prawny stanowiący atrybut strony postępowania administracyjnego musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Z powyższego wynika, że podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym lub je zainicjować, musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym. Musi więc istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przyznająca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Oznacza to, iż działający bezpośrednio we własnym imieniu podmiot musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, które także uprawniało będzie go do zainicjowania kontroli sądowej. Podstawą do formułowania roszczeń i wysuwania żądań nie jest natomiast interes faktyczny w załatwieniu jakiejś sprawy, tj. stan w którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, niemniej nie może on jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Reasumując rozstrzygnięcie lub czynność organu winny odnosić się do właściwego, indywidualnego, aktualnego, istniejącego obiektywnie, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego interesu podmiotu. Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie są decyzje SKO odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...] przyznającej nieodpłatnie T. S., w trybie art. 118 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, własność położonych w S. działek nr [...]. Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcia SKO wskazało, że skarżący ani nie mieli przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...], ani też nie wykazali, że ich interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, w szczególności nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego z którego wywodzą swój interes prawy, a jedynie powołali się na okoliczność prowadzenia sprawy przed sądem powszechnym o zasiedzenie części nieruchomości objętej sporną decyzją, która to okoliczność zdaniem organu nie może stanowić podstawy ich interesu prawnego uprawniającej do bycia stroną przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu wskazane stanowisko organu jest prawidłowe. Bezsporne jest bowiem, że skarżący nie byli stronami postępowania, w którym wydana została kwestionowana przez nich decyzja z dnia [...] (stroną tego postępowania był wyłącznie T. S.). Nie ma też podstaw do przyjęcie, wbrew twierdzeniom skarżących, że mogą oni wywieść swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności spornej decyzji w postępowaniu administracyjnym z okoliczności związanych z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości objętej tą decyzją. Przesłanką bowiem nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenie, jak słusznie zauważyło SKO, jest samoistne jej posiadanie, tj. stan faktyczny trwający przez określony czas. Dla oceny tej przesłanki nie ma więc znaczenie kto jest właścicielem takiej nieruchomości. Dlatego wydanie przez organ decyzji administracyjnej przyznającej nieodpłatnie T. S. własności spornej nieruchomości, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia, że inna osoba nabyła własność tej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Zasiedzenie jest sposobem nabycia prawa własności przez nieuprawnionego posiadacza na skutek długotrwałego posiadania i jeżeli akt własności ziemi nie spowodował zmiany w zakresie posiadania przedmiotu zasiedzenia, to wówczas nie ma on wpływu na nabycie własności na podstawie zasiedzenia (patrz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2008 r. o sygn. akt II CSK 74/08, lex nr 494151). Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], którego domagają się skarżący, nie odniesie żadnego skutku w stosunku do toczącego się postępowania o zasiedzenie nieruchomości. W związku z tym, iż związanie sądu powszechnego decyzją administracyjną nie obejmuje stanu faktycznego, sąd cywilny może ten stan ustalić we własnym zakresie i w oparciu o to ustalenie stwierdzić wystąpienie bądź też nie przesłanki zasiedzenia w postaci samoistnego posiadania nieruchomości przez określony kodeksem cywilnym okres czasu. Uwzględniając przytoczone argumenty, należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uznania przywoływanego przez skarżących interesu opartego na okolicznościach związanych z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia części spornej nieruchomości, jako interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, uprawniającego do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..]. Biorąc pod uwagę tę okoliczność, oraz fakt że skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego mającego stanowić podstawę istnienia ich interesu prawnego, ani też organ i Sąd nie dostrzegł takiego przepisu, a jak wskazano wyżej, tylko interes prawny o charakterze materialnoprawnym stanowi niezbędny atrybut strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, Sąd uznał podjęte w sprawie rozstrzygnięcia odmawiające wszczęcia na żądanie skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] za słuszne i odpowiadające obowiązującym przepisom prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego nie wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, należy podzielić stanowisko skarżących, że obowiązkiem organu wydającego rozstrzygniecie w trybie art. 157 §3 kpa jest nie tyko szczegółowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących statusu osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności, ale również ocenienie czy w sprawie nie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. o sygn. akt IV SA 3110/03). Niemniej jednak organ w tym celu nie ma obowiązku badać i uzasadniać szczegółowo braku wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa; taka bowiem analiza przesłanek nieważnościowych ma miejsce, jak wskazano powyżej, w drugim etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. po wszczęciu postępowania w sprawie. Brak zaś wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. W niniejszej sprawie SKO dodatkowo wyjaśniło, że z uwagi na datę wydanie spornej decyzji i upływ terminu o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, wystąpiła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, o co wnosili skarżący. W tym stanie rzeczy Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.