II SA/Bd 508/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [..] marca 2011 r. nr SKO-[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką oddala skargę. II SA/Bd 508/11 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego – B. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] ustalającej opłatę adiacencką od wzrostu wartości nieruchomości położnej w K., przy ul. [...], o nr ewidencyjnym [...], o powierzchni 465m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie "kpa", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że właścicieli nieruchomości można obciążyć opłatami adiacenckimi na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wówczas, kiedy droga została wykonana albo odbudowana lub rozbudowana. Przy czym terminy "odbudowa" i "rozbudowa" nie zostały zdefiniowane w ustawie o drogach a także brak określenia tych pojęć w ustawie Prawo budowlane. Koniecznym więc staje się zauważyć, że terminy te są w praktyce określeniami dość rozległymi (wieloznacznymi), zwłaszcza w potocznie i powszechnie stosowanym i rozumianym znaczeniu. W tej sytuacji skład orzekający Kolegium zauważył, iż z powodu braku zdefiniowania powyższych pojęć w przepisach prawa nie jest jednoznaczne i oczywiste czy pojęcia "odbudowa" i "rozbudowa" są zasadne do robót drogowych wykonanych na ulicy [...] w K. Inwestycja przy ulicy [...]. na odcinku długości 152,90 m polegała bowiem na zastąpieniu dotychczasowej nawierzchni ziemnej nawierzchnią utwardzoną z odwodnieniem. Przy czym do ograniczeń bocznych krawędzi nawierzchni wykorzystano istniejące krawężniki betonowe jezdni oraz obrzeża betonowe przy chodnikach. Na istniejącej drodze gruntowej ułożono nawierzchnię z kostki betonowej na podsypce cementowo - piaskowej, wykonano podbudowę betonową oraz warstwę odsączającą z piasku. Żadne z wykonanych robót drogowych nie wymagały zmiany granic pasa drogowego. Jak wynika bowiem z charakterystyki inwestycji - ograniczenia boczne krawędzi nawierzchni stanowić będą istniejące krawężniki betonowe jezdni oraz obrzeża betonowe przy chodnikach a zatem projektowana budowa nawierzchni ulicy pokrywa się z obecnym ich przebiegiem. Wydając kwestionowaną decyzję o opłacie adiacenckiej Wójt K. uznał, iż wyżej wymienione wykonane roboty na ulicy W. odpowiadają stanowi faktycznemu zapisanemu w przepisie art. 4 pkt 17 - ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. A zatem kwestia do rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się zdaniem SKO do tego, czy podjęta przez Burmistrza K. decyzja z dnia [...] znak: [...] ustalająca na rzecz skarżącej opłatę adiacencką od wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr [...], o powierzchni 465 m² zapisanej w księdze wieczystej nr [...], rażąco narusza prawo. SKO wskazało, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutk nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Wskazano, że w orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy a z taką sytuacją zdaniem SKO mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania dotyczące problematyki rażącego naruszenia prawa oraz fakt, iż w dacie orzekania przez organ I instancji brak było w przepisach prawa jednoznacznego określenia definicji "budowa drogi", w tym pojęć "odbudowa i rozbudowa" a co za tym idzie możliwość różnej interpretacji tych pojęć, SKO stwierdziło że nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - to jest przepisu art. 145 u.g.n. Uzasadniając swój wniosek skarżący stwierdził, że prowadzone na ul. [...] roboty nie były robotami polegającymi na budowie drogi lecz na jej przebudowie w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach, co też SKO ustaliło, lecz z niewiadomych powodów pominęło w motywach rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 458/09), w którym stwierdzono, że zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa i podkreślił, że skoro przepis prawa pozwala na ustalenie opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (odbudowanej lub rozbudowanej), to brak takiej podstawy w przypadku przebudowy drogi, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, zdaniem skarżącego, dla dostrzerzenia różnicy w zakresie pojęciowym definicji ustawowych - budowa drogi (odbudowa lub rozbudowa), a jej przebudowa - nie jest konieczne stosowanie żadnych reguł wykładni, a wystarczy czytanie wprost i ze zrozumiem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia znalazły się argumenty identyczne z tymi, które zostały przestawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] SKO wskazało między innymi, że droga może składać się z wielu różnych elementów, a stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor np. postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas gdy podejmie decyzje, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię jezdni. Warunkiem jednak jest, aby ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamiarem i intencją inwestora było wybudowanie drogi wraz z chodnikami i odwodnieniem nawierzchni czy też np. samej nawierzchni jezdni. Gdyby bowiem inwestor zaplanował, iż realizacja drogi będzie obejmowała zarówno budowę jezdni oraz chodników, przy czym w pierwszym etapie będzie wybudowana sama nawierzchnia jezdni, zaś chodniki w kolejnym etapie, to wybudowanie jedynie nawierzchni jezdni nie uprawniałoby do podjęcia działań mających na celu określenie z tego tytułu opłaty adiacenckiej, gdyż jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt 1 OSK 408/05, opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału wskazuje, zdaniem SKO, iż kwestia zakresu inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] została określona w projekcie budowlanym oraz decyzjach: ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Roboty budowlane na ulicy [...] w K. wykonano zatem, zdaniem SKO zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym oraz ze stosownymi pozwoleniami. Organ podkreślił, że kwestionowane roboty jako budowa drogi na ulicy [...] wymagały od inwestora decyzji organów, natomiast do robót polegających na "przebudowie" drogi decyzje takie nie są wymagane [zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.)] oraz że wydając zaskarżoną decyzję o opłacie adiacenckiej Burmistrz K. uznał, iż wykonane roboty na ulicy [...] odpowiadają stanowi faktycznemu zapisanemu w przepisie art. 4 pkt 17 ww. ustawy o drogach publicznych który stanowi, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Następnie przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśniających pojęcie "rażącego naruszenia prawa" i na ich tle wywiedziono, że podczas wydawania decyzji o opłacie adiacenckiej nie naruszono w rażący sposób prawa to jest art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podkreślił, że opłata adiacencka decyzją Burmistrza K. ustalona została w następstwie wybudowania drogi. Prowadzone roboty nie był zaś robotami polegającymi na budowie drogi (nie wybudowano drogi). Odwołując się do definicji pojęcia "budowa drogi" zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115) stanowiącej, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, skarżący stwierdził, że ulica [...] w obecnych granicach istnieje od kilkudziesięciu lat i że SKO okoliczności tej nie kwestionuje. Wskazuje jedynie, że roboty na ul. [...] wykonywane były na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nawierzchni ulic [...] i [...] wraz z budową odwodnienia nawierzchni - kanalizacji deszczowej. Sama treść pozwolenia na budowę wskazuje, zdaniem skarżącego, że nie chodzi tu o budowę drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Pozwolenia natomiast wymagała budowa kanalizacji deszczowej i stąd też w sprawie występuje pozwolenie na budowę. Z tytułu budowy kanalizacji deszczowej Burmistrz opłaty adiacenckiej nie ustalił. Położenie nawierzchni istniejącej ulicy nie jest wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami. Ponadto skarżący stwierdził, że SKO w swoich rozważaniach pomija całkowicie definicję zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, stanowiącą o przebudowie drogi, które to pojęcie zdefiniowane jest jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Pojęcie to jest, zdaniem skarżącego adekwatne do zakresu wykonanych na ulicy [...] robót. Skarżący podniósł także, że w sprawie, nie występuje kwestia analizowania przepisu wywołująca konieczność przeprowadzenia skomplikowanej wykładni. Wspomniane definicje ustawowe "budowy drogi" i "przebudowy drogi" są definicjami czytelnymi, niewymagającymi analizowania. Wystarczy przeczytanie ich ze zrozumieniem. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego do stanu faktycznego tj. przebudowy drogi zastosowany został przepis dotyczący zupełnie innego stanu faktycznego, mianowicie budowy drogi a to celem wykazania podstawy prawnej do ustalenia opłaty adiacenckiej. Tym samym, jakkolwiek w treści decyzji wskazuje się podstawę prawną, to dotyczy ona zupełnie innego stanu faktycznego i nie może być traktowana jako pomyłka, gdyż żaden przepis prawa nie uprawnia burmistrza do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu przebudowy drogi. Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010r. (I OSK 458/09) orzekł, że zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa oraz, że występujący w sprawie stan faktyczny swoją istotą odpowiada tezie zacytowanego wyżej wyroku. Podał też, że innym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2116/08) wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności a treść wadliwej decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego. Zdaniem skarżącego nie sposób zaakceptować stanu, kiedy zostaje uiszczona opłata na podstawie decyzji wydanej na podstawie prawnej nieprzystającej do stanu faktycznego - bez wątpienia wadliwość decyzji będącej przedmiotem wniosku stanowi jednocześnie zaprzeczenie stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia wad w przeprowadzonym postępowaniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie: "p.p.s.a."]. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem w rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uchybień Sąd nie stwierdził. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu była decyzja administracyjna wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (vide: wyroki NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r. I SA 89/85, Lex nr 9840). W postępowaniu tym nie mogą być skuteczne podnoszone zwykłe przypadki naruszenia prawa materialnego wynikające z jego błędnej wykładni bądź zastosowania, jak też naruszenia przepisów postępowania. Możliwości weryfikacji decyzji ostatecznych przewidziana w art. 156 § 1 kpa stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych i jako taka podlega wykładni ścisłej. W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [..] ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości jego nieruchomości spowodowanym wybudowaniem drogi, jako rażąco naruszającej przepis art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.g.n." Wskazać w związku z tym należy, że kwestią wyjaśnienia pojęcia "rażące naruszenie prawa" szeroko zajmowano się w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie. Jako utrwalone należy uznać te poglądy, zgodnie z którymi z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być utożsamiane każde nawet oczywiste naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymogami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności (vide: wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z.1, poz. 23). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 - ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy po pierwsze na treść art. 145 u.g.n., stanowi on mianowicie, że Wójt, Burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (§ 1). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenkiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określaną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (§ 2). Zadaniem organów rozpatrujących wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji było ustalenie wyłączenia tego, czy decyzja ustalająca opłatę adaicencką rażąco narusza ten przepis. Badając tę okoliczność SKO wskazało, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że kwestia zakresu inwestycji polegającej na budowie drogi (ulicy [...]) została określona w projekcie budowlanym oraz w decyzjach: ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza K. z dnia [...] ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, polegająca na budowie ulic i chodników wraz z odwodnieniem na działkach o numerach ewidencyjnych [...] stanowiących ulice [...] i [...] w K. oraz decyzja z dnia [...] wydane przez Starostę B. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nawierzchni ulicy [...] i [...] wraz z budową odwodnienia nawierzchni - kanalizacji deszczowej. Z projektu zadania inwestycyjnego wynika natomiast, że roboty budowlane na ul. [...] mają polegać na zastąpieniu dotychczasowej nawierzchni ziemnej, nawierzchnią utwardzoną z odwodnieniem. Przy czym do ograniczeń bocznych krawędzi należy wykorzystać istniejące krawężniki betonowe jezdni oraz obrzeża betonowe na posypce cementowo - piaskowej, wykonać podbudowę betonową oraz warstwę odsączając z piasku. Wyżej wymienione zaprojektowane roboty odebrano, co jest potwierdzone protokołem odbioru robót z dnia [...]. Oznacza to, zdaniem SKO, że roboty budowlane na ulicy [....] w K. wykonywano zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym oraz ze stosowanymi pozwoleniami. SKO podkreśliło także, że kwestionowanie roboty jako budowa drogi - ul. [...] wymagały od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast do robót polegających na przebudowie drogi decyzja taka nie jest wymagana. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę nie wymaga wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi. Poczynione przez SKO ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i przedstawionym Sądowi materiale dowodowym i są istotne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wynika z nich, że organ I instancji (Burmistrz K.) mógł mieć uzasadnione przekonanie co do prawidłowości swojego rozstrzygnięcia, co do jego zgodności z prawem. W ocenie sądu Burmistrz uznając, że wykonane na ul. [...] roboty budowlane odpowiadają definicji budowy drogi zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) nie naruszył rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z przepisania art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych budową drogi jest wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudową i rozbudową. Ani ustawa o drogach publicznych, ani prawo budowanie, ani też u.g.n. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "odbudowa i rozbudowa połączenia drogowego". W realiach niniejszej sprawy można by więc jednoznacznie przesądzić o tym, że ul. [...] nie została wybudowana jak twierdzi skarżący tylko wtedy, gdyby z akt sprawy wynikało, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że ul. [...] przebudowano. Definicja pojęcia przebudowy drogi zawarta jest w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem przebudową drogi jest wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie ustalić, że sporna inwestycja była przebudową drogi. Trzeba mieć także na uwadze, że w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, Lex nr 745223). Burmistrzowi K. można więc jedynie zarzucić to, że przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie dokonał ustaleń co do stanu ul. [...] przed podjęciem robót budowlanych. Przydatnym byłoby zwłaszcza ustalenie, czy ulica ta była wcześniej wybudowanym obiektem budowlanym, czy też powstałym na skutek naturalnego użytkowania pasem gruntu. Gdyby bowiem ustalono ponad wszelką wątpliwość, że ul. [...] przed podjęciem spornej inwestycji powstała wskutek wcześniej prowadzonych robót budowlanych, to inwestycja ta nie byłaby wybudowaniem drogi o jakim mowa w art. 145 § 1 u.g.n., lecz przebudową drogi (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych) i ustalenie opłaty adiacenckiej byłoby w tym przypadku niemożliwe. Brak powyższych ustaleń można uznać za naruszenie przez Burmistrza wynikającego z art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby więc w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej doszło do wydania - w efekcie złożonego w terminie, przez skarżącego odwołania- decyzji przez organ II instancji i zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, to skutkiem stwierdzenia powyższych uchybień byłoby jedynie uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej w skrócie powoływanej jako: "p.p.s.a." Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi bowiem o kwalifikowanej wadzie decyzji administracyjnej. Jest to naruszenie prawa, ale nie o charakterze rażącym i może być ono usunięte przez organ odwoławczy lub sygnalizowanie przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym. Jednym słowem naruszenie art. 7 i 77§ 1 kpa nie świadczy o wadliwości decyzji spełniającej wymogi z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 21 października 2010 r., I OSK 30/10, Lex nr 745206). Mając na uwadze powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący jej uchyleniem, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.