II SA/Bd 510/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. R. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 28 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: Prezydent", "organ I instancji") ustalił dla I. R. (dalej: "strona", "skarżąca") jednorazową opłatę w wysokości 46.626,00 zł stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], zapisaną w KW nr [...] powstałego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego skutkuje pobraniem przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jednak nie wyższym niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ wyjaśnił, że sporna nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Bydgoszczy zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] 2021 r., natomiast skarżąca aktem notarialnym Rep. A [...] zbyła ww. nieruchomość na rzecz A. P. w dniu 10 września 2021 r., tj. przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według poziomu cen na dzień sprzedaży oszacowana została na kwotę 2.141.360,00 zł, natomiast jej wartość po uchwaleniu ww. planu miejscowego według poziomu cen na dzień sprzedaży oszacowano na kwotę 2.296.780,00 zł. Zatem operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości o kwotę 155.420,00 zł. W ocenie organu I instancji ww. operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem wszystkich wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. – dalej "u.g.n.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832 – dalej "rozporządzenie"), zaś uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania jest spójne i logiczne. Końcowo organ wskazał, że procentowa stawka opłaty, stosownie do uchwały nr XLIII/944/13 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2013 r., wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości, a zatem jednorazowa opłata została ustalona w wysokości 46.626,00 zł. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie organu I instancji narusza: - art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne określenie wzrostu wartości nieruchomości oraz niewłaściwe wyliczenie opłaty planistycznej; - art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zasady sprawiedliwości społecznej i ochrony osób starszych; - art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024, poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W ocenie skarżącej brak jest bezpośredniego związku między wzrostem wartości nieruchomości a zmianą planu miejscowego. Skarżąca wskazała, że wzrost wartości działki wynikał z ogólnych tendencji rynkowych i wzrostu cen nieruchomości w okresie pandemii, z działań pośredników nieruchomości, którzy skupowali sąsiednie działki po niższych cenach, a następnie odsprzedawali je finalnemu inwestorowi z ogromnym zyskiem, a także z centralnej lokalizacji nieruchomości oraz zainteresowania dewelopera, który dążył do scalenia gruntu pod inwestycję w całym kwartale wyznaczonym ulicami [...]. Ponadto skarżąca wskazała, że organ nie przeprowadził analizy czy wzrost wartości działki był rzeczywiście konsekwencją zmiany planu, czy też wynikał z mechanizmów rynkowych. Podkreśliła również, że nie sprzedała działki drożej dzięki zmianie planu miejscowego, gdyż sprzedaż odbyła się na zasadach rynkowych i w oparciu o realną wartość gruntu. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że sporną działkę miała przez lata i nie kupiła jej licząc na wzrost wartości. W odniesieniu do zmiany planu miejscowego skarżąca wskazała, że nie uwzględniono interesów właścicieli, którzy wnioskowali o zabudowę jednorodzinną dla przedmiotowego terenu. Co więcej zdaniem skarżącej obciążenie jej jako osoby starszej tak wysoką opłatą stoi w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej i prowadzi do pogorszenia sytuacji życiowej. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 16 maja 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy poddał analizie i ocenie operat rzeczoznawcy majątkowego. W pierwszej kolejności wskazał, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami dla wyceny wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wyjaśnił na czym polega ww. sposób wyceny wartości nieruchomości. Dalej Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy, na potrzeby wyceny nieruchomości według stanu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wziął pod uwagę sześć transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową z terenu Bydgoszczy z okresu od roku 2017 do roku 2021, których średnia cena wynosiła 498,67 zł. Jednocześnie biegły ustalił cechy, które wpływają na poziom cen rynkowych i określił ich wagi. Na potrzeby wyceny nieruchomości według stanu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z terenu Bydgoszczy, z okresu od roku 2019 do roku 2021. Biegły wytypował 6 transakcji ww. nieruchomości, których średnia cena wynosiła 554,32 zł i ustalił cechy, które wpływają na poziom cen rynkowych i określił ich wagi. Zdaniem SKO nieruchomości wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego są podobne do nieruchomości wycenianej, a sporządzony operat majątkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny, umożliwiając zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę opinii. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, natomiast jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości sporządzenia takiego operatu to może na podstawie art. 157 u.g.n. skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ponadto Kolegium uznało, że stan materialny właściciela nieruchomości nie ma wpływu na ustalenia w zakresie opłaty planistycznej, zaś strona powinna liczyć się z możliwością nałożenia na nią takiej opłaty, wobec czego mogła zabezpieczyć stosowne środki finansowe uzyskane ze sprzedaży nieruchomości. Kolegium podkreśliło również, że nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości z funkcji usług oświatowych na funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że strona do akt przedłożyła operat szacunkowy z dnia 27 sierpnia 2020 r. sporządzony na potrzeby sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którym jej wartość wyniosła 2.533.000 zł. Organ podkreślił, że w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień 10 września 2021 r., zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu, została określona jako niższa, niż ta wykazana w operacie przedłożonym przez stronę. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określone w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: "p.p.s.a.") przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego; - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak precyzyjnego oznaczenia zaskarżonej decyzji (posługiwanie się znakiem sprawy zamiast numerem decyzji); - art. 77 § 1 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia decyzji, niewyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia; - art. 80 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji (błędne wskazanie rodzaju nieruchomości porównawczych); - art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego; - art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady sprawności i szybkości postepowania przez brak należytej staranności; - art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez nieprawidłowe ustalenie wysokości jednorazowej opłaty planistycznej; - art. 36 ust. 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe określenie wzrostu wartości nieruchomości - § 8 rozporządzenia przez nieprawidłowe zastosowanie metody porównywania parami; - § 10 rozporządzenia przez błędny dobór nieruchomości porównawczych (działki usługowe zamiast mieszkaniowych); - art. 154 u.g.n. przez sporządzenie wadliwego operatu szacunkowego; - art. 155 ust. 4 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie metod wyceny; - art. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady państwa prawnego przez wadliwe stosowanie prawa; - art. 21 ust. 2 Konstytucji przez naruszenie ochrony prawa własności; - art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z ze. zm.) przez przekroczenie zakresu działania przez niewłaściwe naliczenie opłaty. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadnicza części zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie. 7. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia 16 maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia 28 lutego 2025 r. w przedmiocie ustalenia dla skarżącej jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 46.626,00 zł stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], zapisaną w KW nr [...] powstałego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygając zawisły spór w pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy nr [...] z dnia [...] 2021 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Bydgoszczy, zgodnie z którym tereny oznaczone symbolami 1a.MW, 1b.MW oraz 2b.MW przeznaczono pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowych w zakresie: usług handlu, usług naprawy i konserwacji artykułów użytku osobistego i domowego, usługi kosmetyczne i opieki zdrowotnej, przedszkolne formy edukacji, informacji i komunikacji, finansowe i ubezpieczeniowe, pocztowe, obsługi rynku nieruchomości, administrowania i usługi wspierające, profesjonalne, naukowe i techniczne. Z kolei teren oznaczony symbolem 40.KDW przeznaczono pod teren drogi wewnętrznej. Na terenach tych usytuowana jest działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej i sprzedana aktem notarialnym Rep. A [...] na rzecz A. P. w dniu 10 września 2021 r. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej, w poprzednio obowiązującym w latach 1987-2002 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. grunty znajdowały się w granicach terenu oznaczonego symbolami 11UOp i 209KD ustalającymi kolejno przeznaczenie terenu jako szkoła podstawowa 24-izbowa + sala gimnastyczna oraz ulica lokalna + dojazdowa. W okresie późniejszym, tj. w latach 2004-2021 obowiązywał natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym działka nr [...] usytuowana była w granicach terenu oznaczonego symbolem 77UO oznaczającym teren o przeznaczeniu podstawowym – oświatowym, projektowane gimnazjum i funkcjach uzupełniających: biblioteka miejska z czytelnią, osiedlowy dom kultury. Zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła wraz z uchwaleniem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. na mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem szeregu funkcji usługowych. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W przepisie § 15 uchwały Nr [...] Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Bydgoszczy ustalono, że wysokość stawek procentowych służących naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obszarze planu wynosi 30% w stosunku do terenów oznaczonych symbolami MN, MN-U, MW, MW-U oraz 5% w stosunku do pozostałych terenów. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ ustala w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z kolei notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5). Na tej podstawie, ww. organ ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6). Przepisy powyższe należy zatem rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, a po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p., wartość nieruchomości określa się na podstawie: 1) w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem - wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych; 2) w sytuacji gdy na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone - dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany. Pamiętać również należy, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 7 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości, w tym rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832). Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 746/17). Operat szacunkowy jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że operat taki, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Bk 40/17). W tak zakreślonych ramach prawnych przedmiotem sporu objęte zostały przede wszystkim kwestie przydatności jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który organy orzekały o ustaleniu opłaty planistycznej. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do szeregu błędów i sprzeczności w operacie rzeczoznawcy majątkowego w szczególności w zakresie wyceny wartości nieruchomości, zarówno za okres przed uchwaleniem miejscowego planu, jak i po jego uchwaleniu. Zdaniem skarżącej w operacie szacunkowym nie naliczono oddzielnej wartości według powierzchni dla drogi wewnętrznej, do porównania błędnie przyjęto działki przeznaczone pod zabudowę usługową zamiast mieszkaniową wielorodzinną, objęto wyceną niespójny zakres nieruchomości, błędnie przyjęto założenie o stabilnym runku nieruchomości, dokonano rozbieżnych wyliczeń, błędnie wskazano opinię urbanistyczną jako źródło wyceny, a także nie uwzględniono podziału funkcjonalnego działki, w szczególności w zakresie działki "ślepej" i drogi wewnętrznej. Ponadto skarżąca zakwestionowała prawidłowość oznaczenia zaskarżonej decyzji (posługiwanie się znakiem sprawy zamiast numerem decyzji), a także zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przywoływanie przez Kolegium błędnego numeru decyzji organu I instancji, art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w zakresie oceny dowodu. W ocenie skarżącej organy dokonały także błędnego zastosowania stawek opłaty planistycznej nie rozdzielając obliczeń według stawek 5% dla drogi wewnętrznej i 30% dla pozostałej części, stosując jedną stawkę dla całego obszaru działki. W tym miejscu wyjaśnić należy, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie sporządził w dniu 17 stycznia 2025 r. operat szacunkowy, w którym dla wyceny nieruchomości w stanie zarówno przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami i uzasadnił jej zastosowanie. W wyniku tak przyjętej metody wyceny nieruchomości wartość rynkowa działki nr [...] wyniosła 2.141.360,00 zł przed uchwaleniem miejscowego planu oraz 2.296.780,00 zł po uchwaleniu miejscowego planu. Należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i jest czytelny, logiczny i spójny. Uzasadnione jest stanowisko organów dotyczące przyjęcia wyceny nieruchomości w myśl operatu szacunkowego, skoro wycena ta została właściwie uargumentowana. Wskazać zatem należy, że dla wyceny nieruchomości przedmiotowej działki za okres przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze – metodę porównania parami, z uwagi na charakter nieruchomości, jej indywidualne możliwości funkcjonowania na istniejącym rynku lokalnym oraz ilość zawartych transakcji. Rzeczoznawca wskazał, że w latach 2017-2021 r. na terenie miasta Bydgoszczy doszło do sześciu transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową, z których do porównania wyselekcjonował trzy działki najbardziej zbliżone z przedmiotowymi działkami ze względu na ich powierzchnię, lokalizację, możliwości i ograniczenia oraz uzbrojenie. Następnie rzeczoznawca dokonał porównania poszczególnych parametrów uwzględniając ich wagę i wynikające z tego względne obniżenie, bądź wzrost wartości tych nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe dane ustalono średnią wartość 1 m kw. nieruchomości przyjętych do porównania, która to posłużyła do wyliczenia wartości działki nr [...]. Dla wyceny nieruchomości dla przedmiotowej działki za okres po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. rzeczoznawca przyjął również podejście porównawcze – metodę porównania parami z tych samych przyczyn jakie przywołano powyżej. Rzeczoznawca wskazał, że w latach 2019-2021 r. na terenie miasta Bydgoszczy doszło do sześciu transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z których do porównania wybrał trzy najbardziej zbliżone z przedmiotowymi działkami ze względu na ich powierzchnię, lokalizację, możliwości i ograniczenia oraz uzbrojenie. Biorąc pod uwagę wartość ww. działek wyliczono ich średnią cenę za 1 m kw., na podstawie której określono wartość działki nr [...] po uchwaleniu miejscowego planu. Powyższy dobór metod szacowania wartości nieruchomości oraz dokonane na ich podstawie wyliczenia nie budzą wątpliwości Sądu. Argumentacja zaprezentowana przez rzeczoznawcę majątkowego jest spójna i logiczna. W szczególności logiczny jest dobór metody porównania parami w przypadku małej próby porównawczej. Ponadto w ocenie Sądu dobór nieruchomości przyjętych do porównania w operacie szacunkowym był prawidłowy, ponieważ rzeczoznawca wybrał nieruchomości o zbliżonej powierzchni, będące przedmiotem transakcji w mieście, w którym położona jest nieruchomość nr [...], w latach 2017-2021, tj. w roku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości oraz w kilku latach ją poprzedzających. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące szeregu błędów i sprzeczności w operacie rzeczoznawcy majątkowego w szczególności w zakresie wyceny wartości nieruchomości zarówno za okres przed uchwaleniem miejscowego planu, jak i po jego uchwaleniu. Należy zauważyć, że działka nr [...] według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1987-2002 położona była na terenie o przeznaczeniu "szkoła podstawowa 24-izbowa + sala gimnastyczna" oraz "ulica lokalna + dojazdowa". W okresie obowiązywania w latach 2004-2021 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. ww. działka położona była na terenie o przeznaczeniu podstawowym – oświatowym, projektowane gimnazjum i funkcjach uzupełniających: biblioteka miejsca z czytelnią, osiedlowy dom kultury. Dopiero wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. działka nr [...] znalazła się na terenie przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowych we wskazanym we właściwej uchwale zakresie, a także na terenie drogi wewnętrznej. Żadne dane nie wskazują zatem aby teren, na którym położona jest ww. działka przed uchwaleniem miejscowego planu w 2021 r. służył lub był przeznaczony zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Wobec powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że wraz z uchwaleniem miejscowego planu w 2021 r. przedmiotowa działka zmieniła swoje przeznaczenie z oświatowego oraz drogi lokalnej (dojazdowej) na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz drogę wewnętrzną. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 157 u.g.n. o potrzebie weryfikacji operatu decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1008/20). Wyjaśnić należy również, że z przedłożonego przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego prywatnego operatu szacunkowego z dnia 27 sierpnia 2020 r. sporządzonego dla potrzeb ustalenia ceny do sprzedaży nieruchomości (karta 62 akt organu I instancji) wynika, że wartość rynkowa działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. wynosi 2.533.000 zł. Zatem z przedłożonego przez skarżącą na etapie postępowania przed organem I instancji operatu szacunkowego wynika nawet wyższa wartość nieruchomości, niż ta ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego działającego na zlecenie organu. Tym samym przyjęcie przez organ ustaleń zawartych w przedłożonym przez skarżącą operacie byłoby dla niej niekorzystne, gdyż mogłoby skutkować obliczeniem wyższej opłaty planistycznej. Zdaniem Sądu w sprawie tej organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji słusznie uznały, że operat szacunkowy mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, przed oraz po zmianie planu miejscowego. Jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą przekonujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Nieistotne dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego pozostawało również posługiwanie się przez Kolegium znakiem sprawy zamiast numerem decyzji, bowiem treść decyzji organu odwoławczego nie pozostawiała żadnych wątpliwości co do tego, która decyzja została utrzymana w mocy. W szczególności organ odwoławczy wskazał właściwą stronę, prawidłowo oznaczył organ I instancji, datę decyzji tego organu oraz przedmiot, którego dotyczyła. Wobec powyższego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w powyższym zakresie. 8. Uwzględnieniu podlega jednak zarzut skarżącej dotyczący błędnego ustalenia procentowej stawki jednorazowej opłaty planistycznej. Jak wynika bowiem z akt sprawy przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w granicach terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. symbolami 1a.MW, 1b.MW i 2b.MW dla których ustalono przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowych w zakresie wskazanym w przedmiotowej uchwale, a także symbolem 40.KDW dla którego ustalono przeznaczenie terenu drogi wewnętrznej. Natomiast w § 15 uchwały Nr [...] Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Bydgoszczy ustalono, że wysokość stawek procentowych służących naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obszarze planu wynosi 30% w stosunku do terenów oznaczonych symbolami MN, MN-U, MW, MW-U oraz 5% w stosunku do pozostałych terenów. Tym samym obliczając wysokość jednorazowej opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. organ powinien uwzględnić, że nieruchomość skarżącej położona jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem KDW, dla którego obowiązuje stawka procentowa w wysokości 5% wzrostu wartości nieruchomości. Organy obu instancji przyjęły jednak dla całej działki nr [...] jednolitą stawkę w wysokości 30% wynikiem czego było ustalenie nieprawidłowej wysokości jednorazowej opłaty planistycznej i tym samym naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. 9. Podsumowując, w sprawie ziściły się wszystkie przesłanki determinujące ustalenie opłaty planistycznej. W sposób niebudzący wątpliwości, przy pomocy dowodu z operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzono wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia [...] 2021 r. Zbycie nieruchomości nr [...] w dniu 10 września 2021 r. nastąpiło w okresie 5 lat od wejścia w życie tego planu, a organ wszczął postępowanie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. W uchwale nr [...] Rada Miasta Bydgoszczy ustaliła przy tym stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w wysokości 30 % w stosunku do terenów oznaczonych symbolami MN, MN-U, MW, MW-U oraz 5% w stosunku do pozostałych terenów. Przyjmując do obliczenia jednorazowej opłaty planistycznej stawkę w wysokości 30% dla całego terenu, w tym terenu oznaczonego symbolem KDW, organy dokonały błędnego ustalenia wysokości tejże opłaty, dopuszczając się naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności zastosuje prawidłowe stawki procentowe służące wyliczeniu wysokości jednorazowej opłaty planistycznej z uwzględnieniem powierzchni jaką nieruchomość skarżącej zajmuje na poszczególnych terenach oznaczonych stosownymi symbolami w planie miejscowym. 10. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.