II SA/Bd 512/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. II SA/Bd 512/22 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] 2021 r. skarżący M. C. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w zakresie dotyczącym dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków i doprowadzenia jej zawartości do zgodnego ze stanem prawnym w zakresie rodzaju użytku dla działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...] poprzez ponowną kwalifikację gruntu. Następnie pismem z dnia [...] 2022 r. skarżący doprecyzował swój wniosek wskazując, iż wnosi o aktualizację ewidencji gruntów i budynków wyłącznie dla działek [...] obręb [...] poprzez zaliczenie całego obszaru działek do użytku gruntowego Lz (grunty zadrzewione/zakrzewione) lub R (grunty orne) i usunięcie wpisu zaliczającego te działki do użytku typu Ls (lasy). Starosta [...] pismem z dnia [...] 2022 r. zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w B. o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczącego działek nr [...] w obrębie [...] z uwagi na to, że poprzedni uproszczony plan urządzenia lasu opracowany był na okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2019 r., a ww. działki uznane były w powyższym planie za las. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa poinformował Starostę B. , że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu uwzględniający działki nr [...] w obrębie [...] został już sporządzony i trwa postępowanie administracyjne w sprawie jego zaopiniowania oraz uznania lub nieuznania co do niego zastrzeżeń i wniosków. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] 2022 r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków danych działek nr [...] położonych w obrębie [...] polegającej na zastąpieniu aktualnego użytku gruntowego lasy (Ls) użytkiem Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione) lub użytkiem R (grunty orne) do czasu zatwierdzenia dla miasta [...] uproszczonego planu urządzenia lasu. Organ wskazał w uzasadnieniu, że wpływ na powyższą aktualizację ma uwzględnienie zapisów uproszczonego planu urządzenia lasu dla miasta [...], gdyż zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm. – dalej powoływanej jako p.g.i.k.) ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z tego względu, w ocenie organu postępowanie w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla działek objętych wnioskiem stanowi zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej powoływanej jako k.p.a.). Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący pismem z dnia [...] 2022 r. złożył zażalenie zarzucając, że organ I instancji nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego p.g.i.k. wskazuje na konieczność wcześniejszego uchwalenia uproszczonego planu urządzenia lasu przed wydaniem decyzji o uznaniu lub odmowie uznania wnioskowanych zmian do ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zdaniem skarżącego, organ nie dokonał stosownych ustaleń i przy rozpatrywaniu wniosku nie wziął pod uwagę sytuacji prawnej z okresu podziału działki nr 55 oraz lat późniejszych. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, postanowieniem z dnia [...] 2022 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ma charakter rejestrowy, czyli wtórny i polega na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych bądź prostowaniu błędnych wpisów, które mają charakter oczywistych pomyłek. Oznacza to, że organy ewidencyjne rejestrują w ewidencji gruntów i budynków stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organ II instancji wskazał, że działki nr [...] w obrębie [...] sklasyfikowane są w ewidencji gruntów i budynków jako las (Ls), co jest zgodne z zatwierdzonym uproszczonym planem urządzenia lasu dla miasta [...] na okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2019 r. Aktualnie nie ma zatwierdzonego uproszczonego planu urządzenia lasu dla przedmiotowych działek na dalszy okres, jednakże w ocenie organu odwoławczego nie umożliwia to automatycznego przekwalifikowania użytku gruntowego działek nr [...] na inny niż las. W ocenie organu, brak aktualnego uproszczonego planu urządzenia lasu nie powoduje, iż ww. grunty tracą charakter gruntów leśnych i rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego zapisów w uproszczonym planie urządzenia lasu na dalszy okres jest wiążące co do dalszego procedowania w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy, powołując się na art. 20 ust. 3a p.g.i.k., zgodził się ze Starostą B. , że skoro ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasu prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, to zasadnym jest zawieszenie postępowania administracyjnego w zakresie aktualizacji użytku gruntowego działek [...] do czasu zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu obejmującego te działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, o rozpatrzenie przez Starostę B. z urzędu wskazanych błędów i braków dokumentacji stanowiącej podstawę figurowania w ewidencji gruntów i budynków symbolu "Ls", odnoszącego się do działek nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W ocenie skarżącego, organ nie wskazał jaki przepis prawa materialnego p.g.i.k. wskazuje na konieczność wcześniejszego uchwalenia uproszczonego planu urządzenia lasu przed wydaniem decyzji w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działek [...] w obrębie M. [...], gdyż – jak wskazuje skarżący – przedmiotowe działki nie stanowią lasu biorąc pod uwagę ich charakter prawny i faktyczny. Skarżący podtrzymał twierdzenia w tym zakresie, że jego zdaniem organ wydając postanowienie nie dokonał stosownych ustaleń i przy rozpatrywaniu wniosku nie wziął pod uwagę sytuacji prawnej z okresu podziału działki nr 55 oraz lat późniejszych. Skarżący zarzucił także, że organ nie chce się odnieść w swojej analizie do wskazywanych w pismach skarżącego informacji o błędnych wpisach w materiałach zasobu i dokonać na ich podstawie aktualizacji. Ponadto w ocenie skarżącego organ odwoławczy nie wykazał inicjatywy procesowej co do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w pełnym jej zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone w sprawie postanowienie odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2022 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r, którym organ, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków danych działek nr [...] położonych w obrębie [...] polegającej na zastąpieniu aktualnego użytku gruntowego lasy (Ls) użytkiem Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione) lub użytkiem R (grunty orne) do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia dla miasta [...] uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczącego powyższych działek, toczące się przed Starostą B. . W ocenie organu, postępowanie to stanowi zagadnienie wstępne, z uwagi na to, że zgodnie z art. 20 ust. 3a p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, natomiast przedmiotowe działki aktualnie figurują w ewidencji gruntów i budynków jako lasy. Na wstępie wskazać należy, jak słusznie zauważyły organy obu instancji, że zgodnie z art. 20 ust. 3a p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 672 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.o.l.) w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zaznaczyć przy tym należy, że uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 19 ust. 2 u.o.l.). Natomiast w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l. doprecyzowane zostało, że uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest na zlecenie starosty dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych. Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że działki nr [...] położone w obrębie [...], jako działki należące do osoby fizycznej – skarżącego M. C., a zarazem jako działki, które zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oraz poprzednio obowiązującym w latach 2010-2019 uproszczonym planem urządzenia lasu stanowią lasy, podlegają uwzględnieniu w opracowaniu nowego uproszczonego planu urządzenia lasu dla miasta [...]. Jak wynika z akt sprawy Starosty [...], projekt uproszczonego planu urządzenia lasu uwzględniający działki nr [...] w obrębie [...] został już sporządzony i trwa postępowanie administracyjne w sprawie jego zaopiniowania oraz uznania lub nieuznania złożonych co do niego zastrzeżeń i wniosków (pismo Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] 2022 r.). W myśl art. 21 ust. 4 u.o.l. projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy, o czym informuje się pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 5 u.o.l. zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Jak wynika z ww. pisma Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa, skarżący skorzystał z tego uprawnienia i złożył swoje zastrzeżenia dotyczące projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, wobec czego dopiero po ich rozpoznaniu Starosta będzie mógł wydać decyzję w sprawie ich uznania lub nieuznania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należy, że z art. 20 ust. 3a p.g.i.k oraz art. 20 ust. 2 u.o.l. wprost wynika, że ewidencja gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzona jest z uwzględnieniem zapisów dokonanych w uproszczonym planie urządzenia lasu, gdyż w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia ww. planu dotyczące granic i powierzchni lasu. Przepisy ustawy o lasach stanowią więc lex specialis w odniesieniu do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oznacza to, że w przypadku, gdy zawarte w ewidencji gruntów informacje dotyczą lasów, wszelkie zmiany w ewidencji mogą być dokonywane jedynie z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach. Nie ulega więc wątpliwości, że zapisy uproszczonego planu urządzenia lasu mają charakter pierwotny w stosunku do zapisów ewidencji i jedynie na etapie uchwalania tego planu możliwe są nowe ustalenia faktyczne co do występowania oraz zasięgu lasu na danej jednostce geodezyjnej. Nadto ustawodawca umożliwił właścicielom lasów udział w tych ustaleniach dzięki przepisom art. 21 ust. 4 i 5 u.o.l., zobowiązując organ do wyłożenia projektu ww. planu do publicznego wglądu na okres 60 dni i poinformowania o tym fakcie właścicieli lasów, a także umożliwiając złożenie stosownych wniosków i zastrzeżeń co do tego projektu w terminie 30 dni. W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów i budynków pełni w tym zakresie jedynie funkcję rejestracyjną, dlatego związany jest ostatecznymi ustaleniami zawartymi w uproszczonym planie urządzenia lasu. Związanie to z kolei oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana co do granic i powierzchni lasu, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, pochodny, odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy. Natomiast zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do uproszczonego planu urządzenia lasu, który określa, które działki są lasem oraz jaką ten las ma powierzchnię i jakie granice (por. wyroki NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06; z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 38/13; z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1901/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 718/21 – dostęp na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym miejscu należy wskazać, że istotą przepisu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. jest zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niewątpliwie więc rozstrzygnięcie organu administracji może zależeć od rozstrzygnięcia innego organu administracji i może ono stanowić zagadnienie prejudycjalne. Należy przy tym wskazać, że organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, jak i organem właściwym w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, która stanowić ma zagadnienie wstępne, jest Starosta [...]. Przyjmuje się jednak w orzecznictwie, z czym zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w procesie wykładni terminu "inny organ lub sąd" nie można poprzestać jedynie na wynikach wykładni gramatycznej, ale należy się odnieść również do wyników wykładni funkcjonalnej. Zgodnie zaś z tymi ostatnimi, poprzez inny organ należy rozumieć organ prowadzący inne postępowanie administracyjne, choćby przedmiotowo był to ten sam organ administracji (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99; wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1194/20; z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1499/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1235/16 – dostęp jw.) Należy podkreślić, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez Sąd, wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie byłoby niemożliwe (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1817/16 – dostęp jw.). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ – jak już wskazano powyżej – ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny i jedynie odzwierciedla pewien stan, którego nie tworzy, natomiast zmiany w tej ewidencji, w części dotyczącej lasów można wprowadzić tylko na podstawie przepisów o lasach. Przepisy te z kolei jasno wskazują, że powierzchnię i granice lasów stanowiących własność osób fizycznych określa starosta w uproszczonym planie urządzenia lasu. Biorąc to pod uwagę, Sąd podzielił zdanie organów obu instancji, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla działek objętych wnioskiem stanowi zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując, w świetle wskazanych powyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia organów obu instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa, przede wszystkim z uwagi na to, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla działek nr [...] położonych w obrębie [...] stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków danych działek nr [...] położonych w obrębie M. K. polegającej na zastąpieniu aktualnego użytku gruntowego lasy (Ls) użytkiem Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione) lub użytkiem R (grunty orne). Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała więc przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, gdyż przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.