I OSK 38/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 644/12 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany oznaczenia gruntu w ewidencji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 14 września 2012 r. (IISA/Po 644/12), po rozpoznaniu skargi B.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany oznaczenia gruntu w ewidencji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta [...], na podstawie art. 20 ust. 3, 3a i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), po rozpoznaniu wniosku B.M., odmówił zmiany użytku gruntowego na działce nr [...], o powierzchni 1 ha, położonej w obrębie W., gmina G., z części lasów klasy VI (LsVI) o powierzchni 0, 2000 ha na grunty rolne. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w rejestrze ewidencji gruntów w obrębie W. w pozycji rejestrowej wpisano działkę nr [...] o powierzchni 1,000 ha, oznaczoną jako: grunty rolne klas VI (RVI) o powierzchni 0,1400, VIz (RVIz) o powierzchni 0,0800 ha, pastwiska trwałe klasy V (PsV) o powierzchni 0,100 ha i lasy klasy VI (LsVI) o powierzchni 0,6800 ha. W decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Starosta [...] wyraził zgodę na zmianę lasu na użytek rolny na części działki nr [...] o powierzchni 0,2000 ha, a decyzja ta charakter deklaratoryjny. Dalej organ wskazał, że działka nr [...] jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu dla wsi W. na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. i opisana jako drzewostan akacjowy w wieku 32 lat o umiarkowanym zwarciu. Powołując się na treść art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ wyjaśnił, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12 , poz. 59), a zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasów i uproszczonych planów urządzenia lasów dotyczące granic i powierzchni lasów. Wobec powyższego, zdaniem organu, aktualizowanie danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i decydują o treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja geodezyjna tj. wykaz zmian danych ewidencyjnych i mapa są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Dokumentem stanowiącym podstawę ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków wnioskowanej przez stronę zmiany, poza decyzją starosty, wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach, jest równoczesne dokonanie zmian w uproszczonym planie urządzenia lasów w oparciu o art. 23 tej ustawy. B.M. złożył od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc że złożona przez niego dokumentacja jest zgodna ze stanem faktycznym, bowiem uzyskał zgodę starosty na wylesienie i dokonał tego wylesienia na przedmiotowym gruncie. Organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], decyzją z dnia [...] maja 2012 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. oraz art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając dokonane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 3 a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach i na ich podstawie stwierdził, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniom w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale i zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia. Wynikające zatem z planu urządzenia lasu oraz z uproszczonego planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu oraz w uproszczonym planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do dokonywania zmian powierzchni i granic lasów, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu, działka nr [...] jest opisana jako drzewostan akacjowy w wieku 32 lat o umiarkowanym zwarciu i wnioskowana przez właściciela działki zmiana oznaczenia gruntów z lasu na użytek rolny prowadziłaby do zmiany granic i powierzchni lasu, przewidzianych w uproszczonym planie urządzenia lasu, co jest niedopuszczalne. Podstawę do dokonania wnioskowanej zmiany użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków może w niniejszej sprawie stanowić zatwierdzony przez starostę nowy lub zmieniony uproszczony plan urządzenia lasu, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł B.M., podtrzymując zawarte w odwołaniu stanowisko i wnosząc o uchylenie obydwu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz.59) w art. 20 ust. 2 wskazuje jako zasadę, że dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Wskazany art. 20 ust. 2 należy uznać jako przepis szczególny, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ma on jednak odpowiednie umocowanie, wynikające bezpośrednio z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W sprawie niespornym jest, że działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2000 ha jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu dla wsi W. na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r., sporządzonym na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o lasach. Zdaniem Sądu I instancji trafnie organy orzekające w sprawie uznały, że do zmiany w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących granic i powierzchni lasu na działce skarżącego, poza decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. zezwalającą na zmianę lasu na użytek rolny niezbędna jest również zmiana uproszczonego planu urządzenia lasu, obowiązującego dla przedmiotowej działki. Dopóki w obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie będzie mógł dokonać zmiany powierzchni i granic lasu na działce skarżącego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiódł B.M. opierając ją na obu podstawach kasacyjnych. Odnośnie naruszenia prawa materialnego Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (tekst jednolity Dz. U. Z 2011 r. nr 12, poz. 59 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę zmiany użytku rolnego na działce nr [...] z części lasów klasy VI (RVI) na grunty orne, pomimo że zaistniały podstawy do takiej zmiany, bowiem uzależniona jest ona jedynie od woli właściciela i jego uzasadnionych potrzeb, co w efekcie doprowadziło do nierozpatrzenia istoty sprawy, 2. art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U z 2010 r. , Nr 193, poz. 1287) w zw. z art. 20 ust. 2 i art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zmiany w ewidencji gruntów klasyfikacji gruntu z lasu na grunt orny, podczas gdy ww. przepisy nie mają odniesienia do klasyfikacji gruntów, a jedynie do granic i powierzchni lasu, a nadto jak ustalono w decyzji organu II instancji, "na przedmiotowej działce grunt jest częściowo pozbawiony drzewostanu, a na jej części znajduje się wyrobisko po kopalinie piasku", a zatem nie stanowi on lasu w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, a zatem nie można do niego stosować ograniczeń przewidzianych tą ustawą; przyjęcie pomimo iż obowiązujące przepisy tego nie przewidują obowiązku zmian w planie urządzenia lasu w okresie jego obowiązywania, 3. art. 18, art. 21, art. 22 i art. 23 ust. 1 ustawy o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie pomimo złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę użytku z lasu na grunt orny, niezainicjowanie przez organ postępowania w przedmiocie zmiany planu urządzenia lasu, co w ocenie organu mogłoby doprowadzić do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Wskazując na naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzucono naruszenie: 4. art. 127 § 2 k.p.a. i art. 17 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], podczas gdy w rzeczywistości odwołanie od decyzji organu I instancji winno być rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Rozpoznanie odwołania przez organ niewłaściwy, a co za tym idzie mający kompetencję w innym zakresie spraw niż rozstrzygnięta w decyzji organu pierwszej instancji spowodowało, że sprawa w istocie została oparta o błędne przepisy, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia, 5. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez orzeczenie w sentencji zaskarżonej decyzji o przedmiocie, który był już rozstrzygnięty inną decyzją ostateczną, co powoduje nieważność postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzut wydania decyzji przez organ niewłaściwy wskazano, że według art. 13 ust. 3 ustawy o lasach, dopuszczalność zmiany lasu na użytek rolny uzależniona jest decyzji organów wymienionych w tym przepisie. W przypadku lasów stanowiących własność Skarbu Państwa decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Decyzja taka wydawana jest wyłącznie na wniosek nadleśniczego. W przypadku lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie ust. 3 powołanego artykułu nie jest precyzyjny. Organami drugiego stopnia są odpowiednio Generalny Dyrektor Lasów Państwowych i samorządowe kolegium odwoławcze. Na poparcie swojego stanowiska Skarżący przytoczył postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r. I OW 63/08. Zdaniem Skarżącego organem, który był uprawniony do rozstrzygania sprawy w drugiej instancji było Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] a nie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Uzasadniając zarzut nieważności postępowania Skarżący kasacyjnie wskazał, że z sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., wynika że niniejsza sprawa dotyczy zmiany użytku gruntowego z lasu na grunt orny. Decyzja z dnia [...] marca 2011 r. dotyczyła tożsamej kwestii, zatem zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego Skarżący podniósł, że jeśli do pozytywnego rozpatrzenia wniosku konieczna była zmiana planu urządzenia lasu, to organ winien taką procedurę zainicjować we własnym zakresie. Zdaniem strony skarżącej przepisy k.p.a. nie wymagają sformalizowanego wniosku o załatwienie konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty określone w skardze jako zarzuty naruszenia prawa procesowego, uznać należy za chybione. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że w postępowaniu przed organem odwoławczym naruszono przepisy o właściwości instancyjnej i, jak się wydaje, dwukrotnie orzeczono w tej samej sprawie - co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nietrafność zarzutów wynika przede wszystkim z tego, że skarżący kasacyjnie myli procedurę zmiany lasu na użytek rolny, w trybie art. 13 ustawy o lasach, z procedurą w przedmiocie wprowadzenia zmian odnośnie określenia charakteru użytków gruntowych w ewidencji gruntów - w trybie art. 20 ust. 3, 3a i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z akt wynika, że przed wystąpieniem o zmianę wpisu dotyczącego charakteru użytku gruntowego w ewidencji gruntów, w trybie powołanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Skarżący wystąpił do Starosty [...] o zmianę lasu na użytek rolny i zgodę taką, na mocy ostatecznej decyzji tego organu, uzyskał. Następnie Skarżący wystąpił także do Starosty [...] o zmianę wspomnianych zapisów w ewidencji gruntów. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut wydania dwóch orzeczeń w tej samej sprawie, bowiem wspomniane decyzje Starosty [...] dotyczą dwóch różnych spraw administracyjnych, rozstrzyganych na podstawie różnych przepisów prawa materialnego. Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów o właściwości organu odwoławczego. Przytoczone przez Skarżącego kasacyjnie przepisy ustawy o lasach oraz uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się do sporów dotyczących wskazania organów odwoławczych w sprawach o zmianę lasu na użytek rolny - w trybie ustawy o lasach. Odnośnie natomiast właściwości organów w sprawie ewidencji gruntów, to organem odwoławczym od decyzji starosty, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zarzut ten uznać należy także za nietrafny. Przepis ten stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. Powołany przepis określa za pomocą zwrotu nieostrego możliwość zmiany lasu na użytek rolny. Ustalenie przez organ, że w sprawie mają miejsce uzasadnione potrzeby właściciela lasu daje prawo organowi, w ramach uznania administracyjnego, do orzeczenia o ewentualnej zmianie lasu na użytek rolny. Jak już wskazano Skarżący uzyskał pozytywną decyzję o zmianie lasu na użytek rolny, w trybie art. 13 ust. 2 o lasach, w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed Starostą [...]. Zatem przepis ten nie mógł być naruszony poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, bowiem nie stanowi on podstawy materialnej rozstrzygnięcia w tej sprawie. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. Według art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), przepisy ustawy o lasach stanowią lex specialis w odniesieniu do przepisów pierwszej z powołanych ustaw. Oznacza to, że w przypadku gdy zawarte w ewidencji gruntów informacje dotyczą lasów, wszelkie zmiany w ewidencji mogą być dokonywane z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasu. Wynikająca zatem z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Zasadą jest aby wynikające z ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące powierzchni i granic lasu były zgodne z obowiązującym prawem urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu. Stosując powyższą zasadę w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że podstawę do dokonania przez organ ewidencji gruntów i budynków zmiany gruntu oznaczonego w ewidencji jako "las", na użytek oznaczony jako "grunt rolny", stanowić może wyłącznie decyzja zatwierdzająca nowy lub zmieniony plan urządzenia lasu dotyczący spornego gruntu. Analogiczny pogląd jest reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki: z 6.06.2008 r., I OSK 846/07; 6.06.2008 r., I OSK 904/07; z 08.02.2007 r., I OSK 454/06; 23.07.2008 r. I OSK 1077/07). Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że właściwe organy, sady, kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanego przepisu ponieważ nie miał on zastosowania w sprawie, gdyż normuje on jedynie obowiązek po stronie określonych podmiotów przesyłania dokumentów i orzeczeń, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Nietrafny jest także zarzut niezainicjowania przez organ postępowania w przedmiocie zmiany planu urządzenia lasu. Ewentualna bezczynność organu w przedmiocie zmiany planu urządzenia lasu mogłaby być kwestionowana w odrębnym postępowaniu. Ponadto z akt nie wynika by Skarżący domagał się od Starosty [...] zmiany planu urządzenia lasu w trybie ustawy o lasach. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1