II SA/Bd 513/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski( spr ) Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2007r. sprawy ze skargi firmy [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent Miasta [...] , na podstawie art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1458) orzekł wobec przedsiębiorcy Firma A Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wygaśnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż Firma A Sp. z o.o. uzyskała zezwolenie w dniu [...] lipca 2003 r. W dniu [...] marca 2006 r. Prezydent wydał zarządzenie w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli oraz zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Treść tego zarządzenia została podana do publicznej wiadomości w dniu [...] czerwca 2006 r. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w terminie 6 miesięcy od dnia podania wymagań do publicznej wiadomości przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Termin ten upłynął w dniu [...] grudnia 2006 r. Ponieważ Spółka nie dochowała wskazanego obowiązku wystąpienia o zmianę decyzji – organ stosownie do art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. stwierdził wygaśnięcie zezwolenia. Odwołując się Spółka wskazała, że powołane przez organ pierwszej instancji przepisy dotyczą przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tymczasem Spółka, pomimo posiadania zezwolenia, takiej działalności nie prowadzi. Fakt ten był przyjmowany w poprzednich postępowaniach, w których Prezydent usiłował uchylić decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. zezwalającą Spółce w na działalność w przedmiotowym zakresie. Wydane decyzje uchylające oraz utrzymujące je w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały uchylone wskutek skarg Spółki do sądu administracyjnego (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 978/05 oraz z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 171/06). Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Prezydent był zobowiązany określić i podać do publicznej wiadomości wymagania określone w ustawie w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 13 kwietnia 2006 r. Uczynił to tymczasem dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r. Zdaniem skarżącej, wymagania podane przez Prezydenta po ustawowym terminie nie są ważne i nie mogą obowiązywać. Skarżąca zwróciła także uwagę, że przepis art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie koresponduje z art. 162 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), który określa w jakich wypadkach można stwierdzić wygaśnięcie decyzji. Zezwolenie udzielone Spółce nie stało się przecież bezprzedmiotowe. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] marca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w piśmie informującym o wydaniu zarządzenia z dnia [...] marca 2006 r. pouczył Spółkę o konsekwencjach prawnych nie wystąpienia z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca błędnie podnosi, iż zastosowane przez organ pierwszej instancji przepisy dotyczą tylko i wyłącznie przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zwrot "przedsiębiorca prowadzący działalność" należy rozumieć szerzej niż tylko faktyczne wykonywanie działalności. W opinii Kolegium celem uchwalenia wskazanych przepisów jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji określających warunki zezwolenia w sposób odmienny od wydanego zarządzenia. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby prowadzić do sytuacji, w której podmiot niewykonujący działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z chwilą jej podjęcia działałby na podstawie niezgodnego z prawem zezwolenia. Kolegium uznało, że na prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie miało wpływu podnoszone przez skarżącą przekroczenie przez Prezydenta sześciomiesięcznego terminu do określenia i podania do wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia na odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Ustanowienie tego terminu miało na celu zapewnienie szybkiej implementacji przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., a jego przekroczenie nie ma wpływu na ważność i obowiązywanie wydanego zarządzenia. Ponadto zdaniem Kolegium kwestionowany przez skarżącą przepis art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawioną tam argumentację. Ponadto, podtrzymując zarzut błędnej interpretacji art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., skarżąca Spółka podniosła, że użyte w tych przepisach sformułowania "przedsiębiorcy prowadzący działalność" oraz "przedsiębiorca prowadzący działalność" są jednoznaczne językowo i dla ich odczytania niepotrzebne jest stosowanie wykładni celowościowej. Z powołanych przepisów jasno wynika, że dotyczą one przedsiębiorców prowadzących działalność w przedmiotowym zakresie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć zakresem ww. przepisów także wskazaną przez Kolegium sytuację, kiedy "przedsiębiorca nie prowadzi działalności ze względu na to, że nie rozpoczął jej wykonywania", to wyraźnie by to wskazał używając na przykład sformułowania "przedsiębiorca posiadający zezwolenie". Skarżąca podkreśliła, że nie można interpretować przepisów wbrew ich brzmieniu ani nadawać słowom nowego znaczenia. Interpretacja Kolegium łamie te zasady, prowadząc tym samym do odebrania praw nabytych. Takie postępowanie organu godzi w podstawowe zasady Konstytucji RP, przede wszystkim w zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istotnym problemem w sporze pomiędzy skarżącą Spółką a organami administracji jest kwestia interpretacji art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Stanowisko skarżącej Spółki sprowadza się do stwierdzenia, iż przepisy te nie obejmują sytuacji, kiedy przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości faktycznie nie podejmuje czynności objętych zezwoleniem. Wynika to zdaniem skarżącej z jasnego, jednoznacznego znaczenia wyrażenia "prowadzić działalność w zakresie" Należy zwrócić uwagę, że samo słowo "prowadzić" jest wieloznaczne. Utworzone z tym słowem wyrażenie "prowadzić działalność" w znaczeniu "wykonywać, realizować coś" należy do słownictwa książkowego, oficjalnego, a nie potocznego (por. oznaczenie "książk." znaczenia nr 7 słowa "prowadzić" oraz objaśnienia na stronach XIX, XL – XLII tomu I "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003; w obrębie znaczenia nr 7 wyróżniono znacznie c) – "wykonywać, realizować (...) coś" ). W potocznym znaczeniu tj. w codziennej komunikacji językowej, wyrażeniu "prowadzić działalność w zakresie" używanemu w kontekście informowania o rzeczywistości gospodarczej przypisuje się często szersze znaczenie niż "faktyczne wykonywanie". Wspomniane wyrażenie jest używane także na oznaczenie dziedzin, w których dany przedsiębiorca może wykonywać działalność, gdyż informację o takiej dziedzinie działalności przedstawił organom Państwa. Znaczenie owo przejawia się w m.in. w określaniu firm jako "P – H – U" tj. "produkcyjno – handlowo – usługowych", przez co zaznacza się możliwe rodzaje działalności, pomimo że faktycznie wykonywany jest tylko jeden z nich (najczęściej działalność handlowa). Wskazane znaczenie potoczne wyrażenia "prowadzić działalność w zakresie" jest spójne z wyraźną intencją ustawodawcy określenia na nowo nie tylko sposobu faktycznego wykonywania, ale także warunków działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wyrazem tego jest wprowadzenie w treści art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. dwojakiego rodzaju dostosowania się przedsiębiorców do nowych reguł ww. działalności reglamentowanej, tj.: - poprzez dostosowanie "działalności" do zmian ustawowych oraz, - poprzez dostosowanie treści zezwolenia, co przejawia się w obowiązku wystąpienia o jego zmianę. W istocie zatem ustawodawca uznał za stosowne dokonanie ponownej weryfikacji (poprzez obowiązek wystąpienia o zmianę zezwolenia) podmiotów uprawnionych do działania w zakresie reglamentowanej działalności gospodarczej pod kątem spełniania warunków podjęcia takiej działalności. Obowiązek wystąpienia o zmianę warunków zezwolenia ciąży zatem także na przedsiębiorcach, którzy dotychczas posiadając zezwolenie, faktycznie nie wykonywali działalności objętej tym zezwoleniem. Podzielenie stanowiska skarżącego prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której przedsiębiorcy byliby dopuszczani do wykonywania tej samej reglamentowanej działalności gospodarczą na odmiennych zasadach tj. bądź w oparciu o reżim wynikających ze "starych" bądź z "nowych" zezwoleń. Oznaczałoby to nierówność podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji (tj. działających w dziedzinie tej samej reglamentowanej działalności gospodarczej), a więc prowadziło do sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Niezasadny jest także zarzut skarżącej Spółki, iż wskutek przekroczenia ustawowego terminu Prezydent utracił prawo do wydania zarządzenia w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie m.in. zezwolenia na prowadzenie przez działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a tym samym warunki te są nieobowiązujące. Termin wskazany w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie został obwarowany żadną sankcją z tytułu jego przekroczenia, ma więc jedynie charakter instrukcyjny. Należy przy tym zauważyć, że zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008; z późn. zm.) nie ma charakteru prawa miejscowego, ale jest jedynie aktem planowania, wytyczając kierunki, w jakich powinna zmierzać działalność w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych (por. K. Gruszecki – "Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 394/05, opubl. w "Glosie" z 2007 r. Nr 2, str. 143 na tle analogicznego art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 431/07). Trudno zatem mówić, tak jak to czyniły organy w postępowaniu, o obowiązku dostosowania się przedsiębiorcy do zarządzenia Prezydenta. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. przedsiębiorca jest zobowiązany do dostosowania swojej działalności nie do zarządzenia, ale do "zmian wprowadzonych ustawą". Zarządzenie dla procesu owego dostosowania się ma takie znacznie, że moment jego upublicznienia wyznacza początek sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku o zmianę zezwolenia, a ponadto jego treść pozwala przedsiębiorcy na zorientowanie się odnośnie zakresu wymagań, które mogą być sprawdzane w toku postępowania o udzielenie (zmianę) zezwolenia. Odnośnie stosunku art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. do art. 162 § 1 k.p.a. w kontekście braku bezprzedmiotowości decyzji – zezwolenia udzielonego skarżącej Spółce, należy zauważyć, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest przepisem proceduralnym, który w przypadku bezprzedmiotowości decyzji może mieć zastosowanie, o ile przepisy odrębne tak stanowią. Wówczas wskazany przepis łączy proceduralne przepisy k.p.a. z konkretnym przepisem prawa materialnego. Możliwość wystąpienia takiej konstrukcji nie oznacza jednak, że w innych niż Kodeks postępowania administracyjnego przepisach ustawodawca nie może samodzielnie uregulować przesłanek wygaśnięcia decyzji. W szczególności możliwa jest sytuacja, kiedy ustawodawca na mocy przepisów odrębnych ustanowi nakaz wygaszenia decyzji nawet w przypadku, jeżeli nie stała się ona bezprzedmiotowa. Ww. przepis art. 10 ust. 4 nie stoi zatem w sprzeczności z art. 162 § 1 pkt 1 k.pa. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.