II SA/Bd 516/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r.nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]. Decyzją z 8 lutego 2023 r. nr GOPS.514.000078.2023, Wójt Gminy Warlubie odmówił W. W. (skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – J. S.. Organ wywiódł, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest to, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej "u.ś.r."). Na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 16 marca 2023 r. nr SKO-4111/283/23, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r., organ odwoławczy stwierdził, że o ile organ I instancji dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14, to jednak przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia pozostaje to, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Organ wskazał, że skarżąca jest osobą 53-letnią, która nigdy w swoim życiu nie pracowała, poza dwumiesięcznym próbnym okresem zatrudnienia w zakładach mięsnych (25 marca 2022 r. – 31 maja 2022 r.), a więc nie da się stwierdzić, by sprawowana nad matką opieka spowodowała konieczność rezygnacji skarżącej z zatrudnienia lub konieczność niepodejmowania tego zatrudnienia. Powołał na potwierdzenie powyższego stanowiska informację z aplikacji Centralnej Rynku Pracy oraz świadectwo pracy z 31 maja 2022 r. Organ wskazał, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną od 30 września 2020 r., trudno zatem przyjąć, by skarżąca, która nigdy – poza wskazanym okresem próbnym – nie pracowała, nagle zmuszona była do niepodejmowania pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. W. wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że w latach 1989-2001 r. wychowywała dwójkę dzieci, po ponownym wyjściu za mąż w wieku 36 lat urodziła w 2006 r. syna, który długo chorował i którym skarżąca musiała się długo opiekować. Wskazała, że krzywdzące jest ustalenie SKO, jakoby nigdy nie pracowała, albowiem poza dostrzeżonym przez organ okresem próbnym skarżąca pracowała od 2017 r. do 2020 r. sezonowo w usługach leśnych, zarobkowała przy uprawie i zbiorze tytoniu, foliach, opiekowała się dwiema kobietami 90-letnimi. W marcu podjęła zaś zatrudnienie w zakładach mięsnych, jednak wymóg pracy nawet w sobotę i niedzielę utrudniał jej sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, i dlatego musiała zrezygnować z dalszego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organ odwoławczy, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ uargumentował swoje stanowisko tym, że nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go, a sprawowaniem opieki nad matką. Wskazał, że skarżąca nigdy nie pracowała, poza dwumiesięcznym okresem próbnym, który zakończył się z powodu upływu umownego okresu tego zatrudnienia. Nadmienić w tym miejscu należy, że SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji pomimo zastosowania przez Wójta Gminy Warlubie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób sprzeczny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się jednak do powyższej problematyki słusznie wytykając organowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kwestia ta przestała być istotna zatem w niniejszej sprawie i nie ma już potrzeby szerszego odnoszenia się do niej, również z tego względu, że oś sporu przeniosła się na problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią niesporną jest, że skarżąca - jako córka J. S. legitymującej się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Świeciu z dnia 19 października 2020 r. o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności wraz ze wskazaniem dotyczącym konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – należy do osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Dwoma zasadniczymi warunkami koniecznymi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest osobiste sprawowanie stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie go z powodu konieczności sprawowania tej opieki. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwczesne jest stanowisko Kolegium, co do braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem go) a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kwestia ta nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem skarżonej ostatecznej decyzji. Nadmienić należy, że żaden z organów administracji nie ocenił także zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki, sytuacji rodzinnej (np. kto (ile osób) zamieszkuje wspólnie z osobą wymagająca opieki) ani tego czy sprawowana przez skarżącą opieka nosi cechy opieki stałej i długotrwałej. Kwestionując zaistnienie w sprawie przedmiotowego związku przyczynowo-skutkowego organ wskazał, że skarżąca jest osobą, która nigdy nie pracowała (poza okresem pracy wykonywanej na podstawie umowy na okres próbny). Argumentował, że niewiarygodnym pozostaje, że skoro skarżąca nie była zatrudniona do czasu objęcia opieką niepełnosprawnej matki, to po podjęciu tej opieki "nagle zaczęła nie podejmować pracy" w związku z opieką nad matką. Stanowisko powyższe zasadniczo jest prawidłowe. Nie powinno budzić wątpliwości, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji zatem gdy osoba sprawująca opiekę zatrudnienia takiego nigdy nie podejmowała (pozostawała osoba długotrwale bezrobotną), albo wykonywała pracę w okresie znacznie poprzedzającym faktyczne rozpoczęcie stałej i długotrwałej konicznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to nieracjonalnym i sprzecznym z doświadczeniem życiowym byłoby przyjmowanie, że sprawowana opieka zmusza opiekuna do niepodejmowania zatrudnienia (wykluczenie rezygnacji z zatrudnienia jest w tym przypadku oczywiste). W okolicznościach niniejszej sprawy przyjmowanie powyższego stanowiska jest jednak co najmniej przedwczesne. Kolegium apriorycznie bowiem przyjęło, że skoro skarżąca legitymuje się jedynie dwumiesięcznym okresem zatrudnienia na okres próbny, który zakończył się z uwagi na upływ tego okresu, to w sprawie nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zgodnie ze świadectwem pracy z 31 maja 2022 r., zawartym w aktach sprawy, skarżąca w okresie od 25 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. wykonywała pracę w charakterze pakowacza w Zakładach Mięsnych [...]. Jak wynika z tego świadectwa, stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania z upływem okresu próbnego. Mając na uwadze istotę zatrudnienia na okres próbny, tj. sprawdzenie kwalifikacji pracownika i możliwości jego zatrudnienia w celu wykonywania określonego rodzaju pracy (art. 25 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1465) nie można wykluczyć, że brak kontynuacji zatrudnienia (czy to na podstawie przedłużenia okresu próbnego, czy zawarcia umowy o pracę) nie był spowodowany li tylko upływem okresu próbnego, ale mógł wynikać z uzgodnienia pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, że pomimo obiektywnej chęci pracodawcy do zatrudnienia skarżącej zatrudnienie to nie dojdzie do skutku z powodów leżących po stronie pracownika. Takim powodem może być właśnie brak możliwości pogodzenia zatrudnienia z konieczną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co w niniejszej sprawie skarżąca podniosła w argumentacji skargi. W tej sytuacji ziściłaby się przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki", o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ustalenie powyższego wymaga jednak poczynienia dodatkowych czynności dowodowych w kierunku tego, jaki był powód braku kontynuacji zatrudnienia po odbyciu okresu próbnego, z jednoznacznym wskazaniem, czy pracodawca oferował możliwość kontynuowania pracy w zakładzie, a skarżąca z tej oferty nie skorzystała z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Wskazać należy, że okres próbnego zatrudnienia, o którym mowa powyżej, trwał od 25 marca do 31 maja 2022 r., zaś stwierdzony stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od 30 września 2020. Skarżąca deklaruje (co wynika z oświadczeń składanych przez nią w toku postępowania), że opiekę nad matką sprawuje od 3 lat. Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożono 25 stycznia 2023 r. Całokształt powyższych okoliczności nie wyklucza, że skarżąca już w trakcie sprawowania opieki nad matką postanowiła podjąć i podjęła zatrudnienie, jednak zakres czynności wykonywanych przy matce faktycznie uniemożliwił jej kontynuację tego zatrudnienia. Powyższe wymaga pogłębionych ustaleń w oparciu o oświadczenie pracodawcy co do tego, czy był gotowy zaoferować skarżącej kontynuację zatrudnienia, jeżeli tak, to czy ofertę tę przedstawił skarżącej, jaki powód podała skarżąca odmawiając jej przyjęcia. Pomocne w powyższym zakresie mogą okazać się też wyjaśnienia skarżącej, jej męża i syna, w miarę możliwości samej niepełnosprawnej oraz zamieszkującego z nią wnuka (k. 10 akt adm.), przy czym wiarygodność tych zeznań należy oceniać skrupulatniej, stosownie do ich treści, jako osób zainteresowanych pozytywnym rozstrzygnięciem sprawy. Ewentualne ustalenie, że skarżąca w istocie zrezygnowała z zaoferowanej pracy w zakładach mięsnych spowoduje odpadnięcie negatywnej przesłanki zidentyfikowanej (jak wskazano – przedwcześnie) przez organ odwoławczy. Co nadmieniono, organy obu instancji nie przeanalizowały i nie oceniły, jak kształtuje się rzeczywisty zakres czynności opiekuńczych wykonywanych osobiście przez skarżącą nad matką. Powyższe uznać należy za konsekwencję nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. (organ I instancji) oraz skomentowanego wyżej ustalenia co do braku związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (organ odwoławczy). Ewentualna pozytywna weryfikacja stanowiska skarżącej co do konieczności rezygnacji z pracy u pracodawcy, u którego wykonywała ona pracę na okres próbny, zobowiąże organ do oceny, czy opieka nad niepełnosprawną ma charakter opieki stałej i długotrwałej. Analizy wymagać będą w tej sytuacji przede wszystkim oświadczenia skarżącej składane w toku postępowania co do tego, że jej podopieczna jest osobą co do zasady nieporuszającą się (spędzającą czas w dominującej części w łóżku, w razie konieczności używającą tzw. balkonika), niezdolną do wykonania czynności samoobsługowych o charakterze higienicznym, niezdolną do samodzielnego sporządzania i spożywania posiłków. Ustalenia z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego są w powyższym zakresie nader skąpe: wskazuje się na pomoc przy codziennej toalecie, ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków (k. 10 akt adm., pkt III wywiadu). Powyższe nie pozwala na weryfikację obszernych wyjaśnień skarżącej co do podnoszonego przez nią zakresu świadczonej opieki (k. 5 i 6 akt adm.). Jednoznacznego ustalenia też wymaga, czy pomoc niepełnosprawnej nie jest świadczona wespół z zamieszkującym z nią wnukiem, w jakich godzinach ta opieka jest sprawowana, czy na jej intensywność nie wpływa fakt, że skarżąca nie zamieszkuje z matką (okoliczność ta nie jest przy tym przesądzająca – vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 716/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizy też wymaga, czy pozostałe dzieci niepełnosprawnej wypełniają i czy są w stanie wypełniać obowiązki alimentacyjne względem matki, a co powinno być ocenione z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Resumując, zgromadzony materiał dowodowy i niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności przez organ I instancji, nie dają podstaw aby w zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa stwierdzić, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej osobistej opieki skarżącej nad matką. Organy nie zbadały, jaki był rzeczywisty powód braku kontynuacji zatrudnienia u pracodawcy, u którego skarżąca świadczyła pracę na okres próbny. Nie zostało też wykazane konkretnie, jak kształtują się czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad matką i w jakim wymiarze dobowym opieka ta jest sprawowana. Organ odwoławczy dowolnie założył, że sama okoliczność tego, że skarżąca świadczyła pracę na podstawie terminowej umowy na okres próbny, która ekspirowała, wyklucza przyjęcie, że zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. To – zgodnie z przedstawionym przez Sąd stanowiskiem - uznać należy za twierdzenie aprioryczne i niepotwierdzone głębszą analizą rzeczywistego stanu rzeczy. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uchylając się od rzetelnego i wnikliwego ustalenia okoliczności stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie dostrzegł również tej wadliwości w postępowaniu i decyzji organu I instancji. Takie naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), należało uchylić zaskarżoną decyzję. Z uwagi na zakres wymagających uzupełnienia ustaleń faktycznych sprawy Sąd orzekł, w oparciu o art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu również decyzji I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wskazania i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Istotne dla zweryfikowania założeń organu o braku uprzedniej aktywności zarobkowej skarżącej mogą okazać się również informacje podane w skardze tj. że skarżąca od 2017 do 2020 r. sezonowo pracowała w usługach leśnych, zarobkowała przy uprawie i zbiorze tytoniu, foliach oraz opiekowała się dwiema 90 letnimi kobietami. W tym zakresie organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rzeczą skarżącej jest współdziałanie z organem celem wykazania istotnych dla niej okoliczności, w tym faktycznego wykonywania działalności zarobkowej we wskazywanym okresie np. poprzez przedłożenie stosownych umów czy innych dowodów potwierdzających te okoliczności.