II SA/Bd 518/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata D. K.kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako k.p.a.), art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej zwanej u.ś.r.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku I. S., odmówił wnioskodawczyni umorzenia nienależnie pobranych w okresie od [...] 2009 r. do [...] 2010 r. świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...] zł, pobieranymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych, do dnia ich zwrotu. Jak podniesiono w uzasadnieniu, sprawa była przedmiotem ponownego rozpoznania, wskutek uchylenia poprzedniej decyzji w tym samym przedmiocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W związku z powyższym, dnia [...] lutego 2012 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy, w celu dokonania analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Z wywiadu wynika, że skarżąca mieszka w domu jednorodzinnym i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką dzieci. Łączne dochody wynoszą [...] zł, natomiast miesięczne stałe wydatki to kwota [...] zł, na którą składają się opłaty za użytkowanie wieczyste, prąd, wodę, gaz, leki). W związku z tym na zaspokojenie potrzeb bytowych rodziny pozostaje kwota ok. [...] zł. Biorąc pod uwagę powyższe decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami jest uzasadniona, a sytuacja wnioskodawczyni pozwala na spłatę zobowiązania. I. S., pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich ponoszonych przez nią opłat, tj. kosztów utrzymania córki J. S., studiującej w systemie niestacjonarnym, na uczelni prywatnej oraz syna K. S., uczęszczającego do gimnazjum oraz kosztów zakupu opału i spłaty zaciągniętych kredytów. Ponadto skarżąca wskazała na zły stan zdrowia męża oraz własny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powzięte rozstrzygnięcie, organ wywodził, że w niniejszej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniona sytuacja, która mogłaby być przesłanką umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. W opinii Kolegium, organ I instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości sytuację wnioskodawczyni i jej rodziny w związku z wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. o umorzenie kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń oraz odsetek od tej kwoty, naliczonych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Ponadto na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalono, że sytuacja materialna rodziny uległa poprawie. Strona nie przebywa już na zasiłku dla bezrobotnych, a mąż na zwolnieniu lekarskim – jak podnoszono we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. Oboje małżonkowie wykonują pracę zarobkową, a miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł. Kolegium podkreśliło przy tym, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma znaczenie aktualna sytuacja rodziny, nie zaś sytuacja w okresie wcześniejszym, ponieważ liczy się rzeczywista możliwość uregulowania zobowiązania. Zdaniem organu osiągany przez rodzinę dochód pozwala na spłatę ustalonego zobowiązania. Zarówno z zaświadczenia jak i odwołania nie wynika, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. dotyczące sytuacji rodziny, które uniemożliwiałyby spłatę należności. Ogólnie trudna sytuacja finansowa związana z koniecznością utrzymania się nie mogła zostać uznana jako szczególnie uzasadniona okoliczność. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że na treść decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r., decydujący wpływ mają, oprócz minimum socjalnego i egzystencji, również takie szczególne okoliczności, jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych itp. Kryteria te rozpatrywane łącznie gwarantują dopiero sprawiedliwe, tj. zobiektywizowane i równe stosowanie przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Ustalenie zatem, że rodzina zobowiązanego osiąga dochody poniżej granicy minimum egzystencji, uzasadniałoby umorzenie kwoty nienależnych świadczeń rodzinnych. Z kolei osiąganie dochodów powyżej tej granicy, uzasadniałoby - w przypadku wystąpienia innych szczególnych okoliczności, tj. choroba, niepełnosprawność - umorzenie częściowe lub rozłożenie należności na raty, które w miesięcznym rozrachunku nie doprowadziłyby do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji. Równocześnie SKO wskazało, że organ I instancji w odrębnym postępowaniu zobowiązany jest rozpatrzyć zgłoszony wniosek strony o rozłożenie należności na raty. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że argumenty odwołania nie mogą zostać uwzględnione. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stawiając zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz art. 30 ust. 9 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości ustawowej lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi strona wskazała, że zarówno organ I instancji, jak i SKO, pomimo stosownej dokumentacji, nie wzięły pod uwagę faktu, że skarżąca cierpi na chorobę kręgosłupa, a zarówno leczenie, jak i rehabilitacja pociągają za sobą wiele wydatków, których wysokość nie zawsze można wykazać odpowiednimi dokumentami. Także praca męża skarżącej, która zgodnie z dokumentacją sprawy stanowi główny składnik dochodu rodziny, w rzeczywistości nie przynosi wskazanej kwoty z racji licznych okresów zwolnień lekarskich, które powodują duże obniżenie wynagrodzenia. Ponadto nie uwzględniono wpływu na wydatki rodziny posiadania na utrzymaniu dwójki dorastających dzieci. Wiele wydatków związanych z utrzymaniem studiującej córki składa się na większą kwotę, która poważnie obniża dochód całej rodziny. Ponadto, jak wskazała skarżąca, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową rodziny zobowiązanej, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanej świadczeń nie pogorszy jej sytuacji na tyle, że będzie ona zmuszona ubiegać się o kolejne świadczenia. W związku z ciężką sytuacją finansową oraz niskimi dochodami, wydatek w kwocie ponad [...] zł stanowić będzie bardzo poważny uszczerbek dla utrzymania całej rodziny. Korzystanie z uznania administracyjnego nie oznacza, że wybór taki może być dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności. W niniejszej sprawie natomiast, zdaniem skarżącej, organ nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy. Umorzenie należności uzasadnione jest zarówno niskimi rzeczywistymi dochodami rodziny, chorobą męża, jak i koniecznością ponoszenia dużych kosztów na kształcenie dzieci, w tym studia córki. Wszystkich tych okoliczności organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmie z dnia [...] września 2012 r. ustanowiony dla skarżącej z urzędu pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest przepisów art. 61 § 1 k.p.a., art. 66 § 1 k.p.a. i art. 102 § 2 k.p.a. (z uzasadnienia wynika jednak, że autor miał na mysli art. 104 § 2 k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r., mimo iż wymienioną decyzją organ I instancji nie rozstrzygnął o całości sprawy, a w decyzji organu I instancji nie zaznaczono, że jest to decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy jedynie w części, przy czym organ II instancji dostrzegł złożoność żądania wniosku, którą ocenił jako odrębne żądanie wszczynające odrębne postępowanie. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nie wyjaśnieniu w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także na nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego nie rozstrzygnięto sprawy w całości, przy jednoczesnym nie zaznaczeniu, że sprawa została rozstrzygnięcia jedynie w części. W uzasadnieniu swego stanowiska pełnomocnik skarżącej wywodził, że w swoim wniosku skarżąca postulowała umorzenie odsetek oraz chociaż częściowe umorzenie zadłużenia, a także o rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. organ I instancji w żaden sposób nie rozstrzygnął, ani nie odniósł się w uzasadnieniu, do zawartego we wniosku żądania skarżącej rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W szczególności w decyzji tej organ I instancji nie wskazał, żeby wydał decyzję, którą rozstrzyga tylko część sprawy, to jest zagadnienie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, zaś problem rozłożenia ich na raty zostanie rozstrzygnięty odrębną decyzją. Organ administracyjny jest zobligowany rozstrzygnąć o całości sprawy. Jedynie wyjątkowo organ ma możliwość rozstrzygnąć tylko o części sprawy (vide: motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., I SA/Wa 163/08, LexPolonica nr 1997163). Przy czym decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy sprawa administracyjna jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia (vide: motywy wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2010 r., VI SA/Wa 2181/09, LEX nr 607012). W warunkach sprawy skarżąca postulowała umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a także rozłożenie jej na raty. Organ I instancji rozstrzygnął tylko w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Natomiast w żaden sposób, tak w rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu, nie odniesiono się do zagadnienia rozłożenia tej kwoty świadczeń na raty. Taki stan rzeczy w sposób jednoznaczny narusza przepis art. 104 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji nie rozstrzygnął o całości sprawy, a jednocześnie zaniechał wskazania, że rozstrzygnął jedynie o części żądania skarżącej. Także w uzasadnieniu tej decyzji nie odniesiono się do problemu rozłożenia kwoty świadczeń na raty. Prowadzi to do wniosku, że organ I instancji nie wydał decyzji częściowej w rozumieniu przepisu art. 104 § 2 k.p.a., ale z naruszeniem tego przepisu nie rozstrzygnął sprawy w całości. Zaakceptowanie takiego stanu rzeczy przez SKO stanowi naruszenie ostatnio wymienionego przepisu, a także przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższej oceny nie zmienia to, że organ II instancji zalecił rozstrzygnięcie w odrębnym postępowaniu postulatu skarżącej rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń. Otóż konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w warunkach sprawy doszło również do naruszenia przepisu art. 66 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje wszczęcie odrębnego postępowania w sytuacji kumulacji żądań wniosku, ale ogranicza to do przypadków, w których wniosek dotyczy kilku spraw, podlegających rozstrzygnięciu przez różne organy. Tymczasem w omawianej sytuacji skarżąca skierowała jeden wniosek, w którym sformułowała żądanie, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest jeden organ. Podstawą wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w wypadku kumulacji żądań w pierwotnym wniosku jest złożenie przez wnioskodawcę odrębnego, nowego wniosku. Co za tym idzie, Burmistrz [...], wbrew wywodowi uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie ma podstaw do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu zagadnienia rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, gdyż nie ma odrębnego wniosku w tym zakresie. Z omówionymi dotychczas naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego wiąże się naruszenie dalszych przepisów postępowania, do którego doszło na skutek wyżej opisanej ułomności postępowania. Otóż zaniechanie rozstrzygnięcia o całości sprawy pociąga za sobą naruszenie również przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, a także art. 107 § 3 k.p.a. Konstatacja ta wynika z tego, że nie sposób mówić o podjęciu czynności zmierzających do dokładnego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ administracyjny abstrahuje od części sprawy i w ogóle nie rozstrzyga o części sprawy. W warunkach sprawy organ I instancji nie tylko nie rozstrzygnął o całości sprawy, ale nawet nie wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, że wydaje decyzję częściową, zaś o pozostałej części rozstrzygnie w kolejnej decyzji. Tym samym nie doszło również do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Pozwala do stwierdzić, że organ I instancji w ogóle nie zauważył istotnej części sprawy, co jest zaprzeczeniem dokładnego załatwienia sprawy. Natomiast organ II instancji zatwierdził takie ułomne rozstrzygnięcie, czyli wtórnie też dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Taki kształt postępowania nie tylko nie buduje zaufania do władzy publicznej, ale prowadzi do zgoła odmiennych rezultatów. W sytuacji, gdy organy administracyjne nie zauważają istotnego aspektu postępowania, a następnie organ weryfikujący postępowanie zatwierdza taki stan rzeczy, równocześnie polecając organowi pierwszej instancji podjęcie czynności sprzecznych z przepisami postępowania, o czym mowa wyżej, to zmniejsza to zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Według przepisu art. 9 k.p.a. organy administracji czuwają nad tym, aby wskutek nieznajomości okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, nie poniosły one szkody i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W omawianym przypadku organ II instancji nie tylko nie czuwał nad tym, by skarżąca nie poniosła szkody na skutek ułomności postępowania, ale sam nie dostrzegł tej ułomności. Oznacza to, że organ ten w ogóle nie czuwał nad prawidłowością przebiegu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Analiza akt administracyjnych sprawy pozwoliła stwierdzić, że organy obu instancji nie odniosły się w swoich decyzjach do wszystkich wniosków pisma skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. W przedmiotowym piśmie I. S. wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami w całości bądź w części oraz o rozłożenie spłaty zadłużenia na raty. Rozpatrując natomiast powyższy wniosek, organy rozważały jedynie kwestię umorzenia należności, pomijając możliwość rozłożenia jej na raty, o co wnosiła zobowiązana. Jak wskazano wyżej, art. 30 ust. 9 u.ś.r. przewiduje środki w postaci możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, o co wniosła skarżąca. W takiej sytuacji organ I instancji powinien odnieść się do wszystkich wniosków strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że burmistrz będzie zobowiązany odnieść się do wniosku o rozłożenie należności na raty w odrębnym postępowaniu. Jest to twierdzenie nieprawidłowe. Po pierwsze, z decyzji organu I instancji, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, w żaden sposób nie wynika, że organ ten celowo rozpoznał wniosek jedynie w części dotyczącej umorzenia należności, a w pozostałej części miał zamiar wydać odrębne rozstrzygnięcie. Nie było żadnych przeszkód, aby organ prezentując stanowisko odnośnie konieczności rozdzielenia tych kwestii i orzeczenia o nich osobnymi decyzjami, wydał decyzję w sprawie rozłożenia należności na raty w tej samej dacie, co decyzję dotyczącą rozpoznania wniosku o umorzenie należności. Powyższe przesądza o tym, że organ nie dostrzegł w ogóle tego żądania wniosku dotyczącego rozłożenia należności na raty i jedynie z tego powodu nie wydał rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., I SA 2126/00, LEX nr 81748), czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił i co dodatkowo potwierdza fakt, że organ przeoczył wniosek powódki dotyczący rozłożenia należności na raty. Przede wszystkim jednak nie było żadnych postaw do orzekania w zakresie wniosku skarżącej dwoma odrębnymi decyzjami. Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. (I SA/Wa 1446/07, LEX nr 459769), skoro celem postępowania administracyjnego i kończącej je decyzji ma być załatwienie sprawy, winna ona co do zasady być kompletna i rozstrzygać w przedmiocie całego żądania strony. Zasadą w postępowaniu administracyjnym winno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną, a częściowe decyzje stanowić powinny wyjątek związany z charakterem przedmiotu postępowania, przy czym w przypadku konieczności wydania decyzji częściowej organ administracji w uzasadnieniu decyzji winien wskazać przyczyny takiego częściowego rozstrzygnięcia oraz poinformować o trybie i terminie rozpatrzenia pozostałej części sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wniosek, w którym strona wnosi kilka żądań określonych w art. 30 ust. 9 u.ś.r., winien być rozpatrzony jedną decyzją administracyjną. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2007 r., II SA/Bk 701/07, LEX nr 534998). Ponadto organy obu instancji zaniechały rzetelnego zebrania i oceny stanu faktycznego w zakresie zdolności skarżącej do spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Mimo tego, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca ma na utrzymaniu dwójkę dzieci (karta informacyjna, k. [...] akt adm., oświadczenie skarżącej, k. [...] akt adm.), z czego młodsze jest uczniem gimnazjum, a starsze niepracującym studentem niestacjonarnym prywatnej uczelni wyższej, fakt ten całkowicie pominięto w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Jako jedyne miesięczne, stałe wydatki rodziny w uzasadnieniu w/w decyzji organ wskazał: użytkowanie wieczyste, prąd, gaz, wodę oraz leki, określając łączną ich sumę na kwotę [...] zł miesięcznie. Nie ulega wątpliwości natomiast, że stałe obciążenie finansowe rodziny stanowią również nakłady na edukację dzieci, chociażby czesne za studia zaoczne córki, którego wysokość skarżąca w odwołaniu określiła na [...] zł miesięcznie, czy też koszty związane z jej dojazdem do miejsca nauki. Należy w tym miejscu wskazać na niekonsekwencję po stronie organu II instancji, który w uzasadnieniu decyzji przywołał wyrok WSA w Białymstoku, z którego wynikało m.in., że kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów winno być uwzględnione przy rozstrzyganiu w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Ponadto organ nie ustalił i nie uwzględnił również kosztów związanych z koniecznością zakupu przez skarżącą opału, który to wydatek stanowi niewątpliwie znaczącą pozycję z wydatkach domowych przeciętnej rodziny. Pod uwagę winny być także wzięte wydatki związane ze spłatą kredytów jak również kwestie wynikające z otrzymywaniem niższego wynagrodzenia przez małżonka skarżącej z powodu zwolnień chorobowych. Okoliczność, że skarżąca nie podała w trakcie przeprowadzania z nią wywiadu środowiskowego tych wydatków i informacji, nie mogła powodować przyjęcia, że ich faktycznie nie ma. Niewątpliwie organ, podczas odbierania informacji związanych z kosztami utrzymania rodziny, powinien zwrócić skarżącej uwagę na konieczność wskazania również w/w wydatków, gdyż konieczność ich ponoszenia wynikała z treści wywiadu (informacja o studiującej córce, informacja o zamieszkiwaniu w domu jednorodzinnym). Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w żaden sposób nie odniosło się do tych wydatków, pomimo tego, że skarżąca wskazała je w odwołaniu. Jak wynika z powyższego, analiza stałych wydatków rodziny zobowiązanej, dokonana przez organ I instancji, a nie zweryfikowana przez organ odwoławczy, jest pobieżna i wyrywkowa. Nie można było zatem w oparciu o nią w sposób rzetelny ocenić zdolności spłaty zobowiązania. Takie zachowanie organów obu instancji stanowi niepodważalne naruszenie art. 6-9 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością wydanej decyzji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i usunie popełnione naruszenia, a w szczególności rozpatrzy wszystkie żądania zawarte we wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. i biorąc pod uwagę aktualną sytuację majątkową skarżącej (w tym wymienione wcześniej wydatki) orzeknie zgodnie z treścią art. 39 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Nie były zasadne zarzuty naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. (postępowanie zgodnie z treścią pisma skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. toczyło się z jej wniosku) oraz art. 66 § 1 k.p.a. (w/w podanie skarżącej dotyczyło jednej sprawy podlegającej załatwieniu przez jeden organ) i art. 138 § 1 k.p.a. (rozstrzygnięcie organu II instancji, aczkolwiek merytorycznie nieprawidłowe, przyjęło jedną z postaci wymienionych w tym przepisie rozstrzygnięć). O wynagrodzeniu ustanowionego dla skarżącej z urzędu pełnomocnika orzeczono na podstawie § 2 ust. 2 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 19 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).