II SA/Bd 52/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" w Toruniu na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 119 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Państwowy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nałożył na spółkę M. (dalej: spółkę) grzywnę w kwocie 4.000,00 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 28 listopada 2014 r. informując, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto organ wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule Wykonawczym nr [...] z dnia 9 października 2014 r. wystawionym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. w terminie do dnia 28 listopada 2014 r. – w przypadku niewykonania obowiązku w terminie organ oznajmił, iż nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w czasie kontroli nr [...], która miała na celu między innymi sprawdzenie stanu realizacji wykonania nakazu z dnia 23 maja 2012 r. ustalono, że pracodawca nie wykonał decyzji o numerach 1 - 11. Na podstawie przeprowadzonej kontroli nr [...] wystosowano w dniu 19 marca 2013 r. upomnienie nr [...] wzywające do wykonania obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...]. Upomnienie doręczono za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 21 marca 2014 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Po ponownej kontroli wykonania decyzji objętych upomnieniem, przeprowadzonej w dniach 11 i 17 września 2014 r. stwierdzono, że obowiązki nie zostały przez spółkę wykonane. W związku z tym organ wezwał jak w sentencji. Od powyższego postanowienia, pismem z dnia 20 października 2014 r. spółka złożyła zażalenie do Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Do zażalenia dołączono zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 9 października 2014 r. W ocenie spółki, nałożone obowiązki są niewykonalne z racji na jej trudną sytuację finansową i związaną z tym niewypłacalność. Spółka zakwestionowała wysokość nałożonej grzywny oraz brak uzasadnienia zastosowanego środka egzekucyjnego. W związku z tym wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; umorzenie postępowania w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia na zasadzie art. 59 §1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego niepieniężnego na zasadzie art. 59 §1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; ewentualne uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], działając z upoważnienia Okręgowego Inspektora Pracy Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy ds. Prawno-Organizacyjnych utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie właściwych w sprawie przepisów oraz przypomniał stan faktyczny. Stwierdził, że organ I instancji rozstrzygając w sprawie wziął pod uwagę trudną sytuacją finansową spółki. W celu przymuszenia jej do wykonania wskazanych w tytule wykonawczym obowiązków zastosował grzywnę stanowiącą 8% górnej wysokości zagrożenia, zatem uciążliwość środka egzekucyjnego nie jest maksymalna, ale jednocześnie dotkliwa. Organ powołał wyroki NSA w sprawach inicjowanych przez spółkę, w których stwierdzono, że trudności finansowe skarżącej spółki nie powodują niewykonalności decyzji, albowiem spółka nie może przerzucać na pracowników trudności ekonomicznych, skoro to pracodawca na swoje ryzyko prowadzi działalność gospodarczą – pracownikom za sumienną i staranną pracę należy się wynagrodzenie. W związku z powyższym nałożona przez organ grzywna jawi się jako tym bardziej słuszna. Organ odwoławczy nie podzielił podnoszonego przez spółkę argumentu, iż wyroki sądów karnych uniewinniające bądź umarzające postępowanie w sprawach o wykroczenia powinny być uwzględniane przez organ egzekucyjny, ponieważ ich istotą było stwierdzenie wystąpienia winy konkretnej osoby działającej w imieniu spółki. Wskazał, że grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania się poprzez dolegliwość finansową, oraz że roszczenia ze stosunku pracy przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, więc nie ma przesłanek prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r.spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; umorzenie postępowania w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia na zasadzie art. 59 §1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego niewykonanie stanowiło podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia; umorzenie postępowania egzekucyjnego; ewentualne uchylenie skarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 40 §2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (u.p.i.p.) oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie i doręczenie skarżonego postanowienia skarżącej spółce zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi; przepisów art. 7 §3 i art. 33 §1 pkt 5 w zw. z art. 119 §1 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie nałożonej grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku, którego niewykonanie spowodowane jest jego niewykonalnością związaną z niezawinioną przez spółkę niewypłacalnością; oraz z ostrożności art. 7, 77 §1, 107 §1 i §3 k.p.a., art. 7 §2 w zw. z art. 18 i 121 §2 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowanego środka egzekucyjnego oraz jego wysokości. W uzasadnieniu spółka wskazała, że skarżone postanowienie zostało niesłusznie zaadresowane i doręczone skarżącej z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie; podkreśliła swoją trudną sytuację finansową skutkującą brakiem możliwości uczynienia zadość nakładanym obowiązkom; przytoczyła wnioski sądów karnych orzekających w sprawach przeciwko członkom zarządu spółki oraz Urzędu Skarbowego w T. odnośnie sytuacji finansowej spółki i związanymi z nią trudnościami w wypłacaniu zaległych świadczeń i wynagrodzeń pracowniczych – podkreśliła, że organy I i II instancji całkowicie te wnioski zignorowały. Ponadto skarżąca zarzuciła organom braki w uzasadnieniu postanowienia w części dotyczącej motywów nałożenia grzywny jak i jej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż zaistniałe niewłaściwe doręczenie nie miało negatywnych skutków prawnych dla skarżącej – przekazała ona zaskarżone postanowienie pełnomocnikowi, który wniósł skargę z zachowaniem terminu. Odmówił racji twierdzeniu, iż nałożony obowiązek jest niewykonalny; wskazał, że takie samo stanowisko zajmował już w sprawach dotyczących spółki WSA w B. oraz NSA; stwierdził, że cytowane przez skarżącą postanowienie sądu rejonowego nie pozostaje w związku z przedmiotowym postępowaniem; oraz, że wysokość nałożonej grzywny została w sposób wystarczający uzasadniona. W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z racji na bezpodstawność wniesionej skargi podlega ona oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Badając pod tym kątem postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. Państwowej Inspekcji Pracy Sąd stwierdził, iż w związku z wydaniem zaskarżonego aktu nie zaistniały wymienione wyżej przesłanki – postanowienie wydane zostało w sposób prawidłowy. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 119 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 – dalej u.p.e.a.). Przepis ten stanowi o środku przymuszenia administracyjnego w postaci grzywny, stosowanym przez organ w celu wyegzekwowania od adresata określonego zachowania się. Zgodnie z art. 119 §1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji występują dwa odrębne środki prawne służące zobowiązanemu, który chce zakwestionować prawidłowość postępowania organów administracji: zażalenie (art. 17 u.p.e.a.) i zarzuty (art. 33 i nast. u.p.e.a.). Podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, tj. w istocie niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężny może być podstawą zarzutu (art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a.), a nie zażalenia. Wobec tego jedynie na marginesie należy, że ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo trudności uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Ponadto, ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5, obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2094/14; z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 75/13; z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07; z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05; z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84; wszystkie dostępne na stronie orzeczenie.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w całej rozciągłości podzielić należy powyższe stanowisko. Wskazywane przez spółkę trudności finansowe, z którymi boryka się od 2001 r. nie sprawiają, by możliwym było zakwalifikowanie nałożonego przez organ I instancji obowiązku wypłaty zaległych wynagrodzeń i świadczeń pracowniczych jako obowiązku niewykonalnego w rozumieniu art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a. Argumentację spółki w tej materii, podnoszoną na gruncie innej sprawy, zważył już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć więc tylko wypada, iż istota nakazu wypłaty należności pracowniczych, do którego wykonania przymusić miała nałożona postanowieniem organu I instancji grzywna, sprowadza się do nakłonienia pracodawcy, aby wypełnił ciążące na nim względem pracownika powinności wynikające obowiązujących przepisów prawa oraz z zawartej z nim umowy o pracę, w sytuacji, w której obowiązki te są wymagalne. Okoliczności związane z sytuacją finansową pracodawcy, a więc i powstaniem stanu niewypłacalności spółki, nie mogą mieć w omawianej kategorii spraw żadnego istotnego znaczenia. Względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność nałożonego obowiązku, gdyż mają one charakter czasowy a nie trwały (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1068/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wyjaśnić trzeba, iż przytaczane przez spółkę orzeczenia sądów powszechnych rozstrzygające w sprawach z zakresu prawa karnego są nieadekwatne wobec postępowania administracyjnego będącego przedmiotem niniejszych rozważań. Jak słusznie podniósł organ II instancji, stroną w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym w administracji jest spółka, zaś stroną w postępowaniach z zakresu wykroczeń, których rozstrzygnięcia powołuje spółka, jest konkretnie wskazana osoba, której odpowiedzialność uzależniona jest od wykazania ewentualnej winy. Egzekucja nałożonego przez organ obowiązku nie jest w żaden sposób powiązana z kwestią braku odpowiedzialności karnej poszczególnych członków spółki, ponieważ stroną w postępowaniu administracyjnym nie są członkowie spółki, a sama spółka jako osoba prawna, występująca samodzielnie w postępowaniu administracyjnym. Tezy zawarte w uzasadnieniach powoływanych przez spółkę rozstrzygnięć sądów powszechnych nie mają więc odniesienia do spraw administracyjnych, których jest ona stroną. Komentarza wymaga również podniesiona w skardze kwestia dotycząca wadliwego doręczenia postanowienia polegającego na pominięciu wyznaczonego w sprawie pełnomocnika skarżącej. Stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręczać należy pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Doręczenie pism z pominięciem pełnomocnika uznać trzeba za uchybienie procesowe, które jednak na gruncie niniejszej sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia skarżonego postanowienia. Jedynie bowiem uchybienie ograniczające prawa skarżącej, a więc mające istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić o uchyleniu decyzji (postanowienia) w całości lub w części (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Analizując akta niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wskazana wyżej okoliczność nie zaistniała – skarżąca przekazała pełnomocnikowi postanowienie organu odwoławczego, a ten w przewidzianym przepisami terminie skutecznie złożył na nie skargę. W związku z tym uznać trzeba, iż doręczenie było w istocie skuteczne, a uchybienie procesowe związane z pominięciem pełnomocnika w doręczeniu skarżonego postanowienia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz w skardze na postanowienie organu II instancji zobowiązana spółka kwestionowała rodzaj zastosowanego środka i jego wymiar jako zbyt uciążliwy. W ocenie spółki organy orzekające w sprawie nie dość wnikliwie rozważyły wybór odpowiedniego środka egzekucyjnego i wysokość nałożonej grzywny. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 u.p.e.a. zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Zdaniem Sądu, organ w prawidłowy sposób dokonał wyboru tego środka, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt, że żadna z decyzji nie została przez spółkę wykonana. W świetle wyżej przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej spółki organ II instancji należycie umotywował swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Organ egzekucyjny II instancji wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Grzywna, która ma doprowadzić do wykonania tego obowiązku, musi być dolegliwa, aby zmusić podmiot zobowiązany do wykonania obciążającego go obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Zastosowane kryteria były zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy organy egzekucyjne nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze, iż zaskarżone postanowienie z dnia 6 listopada 2014 r. Okręgowego Inspektora Pracy w B. Państwowej Inspekcji Pracy wydane zostało bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, wniesioną skargę uznać trzeba za bezpodstawną. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. orzekł jak w sentencji.