II SA/Bd 52/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Żninie z dnia 24 marca 2017 r. nr XXXI/348/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. P. S. złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ż. w 2017 roku" – wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej powoływana jako "u.s.g.") oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296, dalej powoływana jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") poprzez zaniechanie jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, w postanowieniach końcowych uchwały brak jest zapisu dotyczącego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g.), dlatego winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie tej kategorii aktu prawnego. Rada Miejska nie zaliczyła swojej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dlatego należy stwierdzić, że uchwała ta w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, że w roku 2017, tak jak w latach ubiegłych, nie zaliczała przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego. Po przeanalizowaniu skargi jak też orzecznictwa sądów administracyjnych organ uznał, że w latach następnych należy uwzględnić zarzucone zaniechanie odnośnie publikacji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. Rada wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podnosząc, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. uchwaliła nowy "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ż. w 2018 roku" poprawiony o uwagi Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Problem w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy zaskarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.). W orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę opowiada się za ugruntowanym w ostatnim czasie w orzecznictwie stanowiskiem, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017r., poz. 1840, w skrócie "u.o.z.") stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide: np. wyroki NSA z 12.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, z 14.06.2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z 13.03.2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno - konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Według zaskarżonego aktu opieka nad zwierzętami jako zadnie będzie realizowana m.in. przez działania edukacyjne m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz "czipowania", a także adopcji zwierząt bezdomnych. Program nakierowany jest na współpracę m.in. z organizacjami pozarządowymi. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny (patrz wyrok NSA z dnia 17 października 2017, sygn. akt II OSK 268/16). Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak takiej publikacji jest istotnym naruszeniem przepisów prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie jest przy tym zasadny o wniosek o umorzenie postępowania ze względu na podjęcie nowej uchwały – "Programu (...) na rok 2018". Przede wszystkim należy zauważyć, że uchwała podejmowana przez radę gmina na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. zgodnie z treścią tegoż przepisu podejmowana jest corocznie. Uchwała podjęta na dany rok nie jest zatem automatycznym uchyleniem uchwały podjętej na rok poprzedni. Podnieść także należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (zob. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Może to mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Mimo tego bowiem, że zaskarżona uchwała, na skutek wskazanej wyżej wadliwości nie weszła w życie, to nieświadomi tego jej adresaci mogli na jej podstawie dokonać czynności prawnych, których wzruszenie jest możliwe w razie wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości i ze skutkiem od chwili jej podjęcia. Nawet zatem uchylenie zaskarżonej uchwały rady gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania przed sądem administracyjnym, który jest władny orzec o stwierdzeniu jej nieważności. Mając na uwadze powyższe skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).